Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
De voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA DEN HAAG
Den Haag Ons kenmerk
6 maart 2009 FEZ/DGC/98117
Onderwerp
Kabinetsreactie evaluatie verlaagd btw-tarief
cultuur en media
Hierbij sturen wij u het evaluatierapport van het verlaagde btw-tarief voor cultuur en media. Sinds
enkele jaren worden afzonderlijke belastinguitgaven volgens de VBTB-voorschriften geëvalueerd op
doelmatigheid en effectiviteit. In de Miljoenennota 2007 is de evaluatie aangekondigd van de verlaagde
btw-tarieven voor boeken, tijdschriften, week- en dagbladen; voor bibliotheken (verhuur boeken),
musea e.d.; en voor bioscopen, theaters en concerten. Dit onderzoek geeft hier uitvoering aan. De
evaluatie is uitgevoerd door Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics bv (APE) op verzoek van
het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. De evaluatie heeft plaatsgevonden volgens de
richtlijnen voor het evaluatieonderzoek verlaagd btw-tarief cultuur van het Ministerie van OCW en
begeleid door de ministeries van OCW en Financiën.
De door de wetgever geformuleerde doelstelling van het verlaagde btw-tarief op het gebied van cultuur
is `het lager belasten van uitgaven voor eerste levensbehoeften en uitgaven van culturele en sociale
aard'. Een evaluatie van deze doelstelling zou een tautologisch karakter hebben. Immers, toepassing
van een verlaagd btw-tarief leidt automatisch tot het lager belasten van uitgaven, waardoor een
evaluatie op deze doelstelling per definitie positief en dus van weinig toegevoegde waarde zal zijn.
De achterliggende doelstelling van het lager belasten is dat de ruimte die daardoor ontstaat tot
additionele beoogde effecten kan leiden. Dit kan vraagstimulering zijn met een beoogd doel, als de
lagere last wordt doorgegeven aan de consument. Dit kan aanbodondersteuning zijn als de lagere last
wordt gebruikt voor bijvoorbeeld investeringen of de opvang van kosten.
Aan het onderzoeksbureau is gevraagd achterliggende doelstellingen te evalueren. Achterliggende
doelstellingen zijn in verschillende beleidsstukken (kamerstukken, brieven) door de jaren heen
geformuleerd. De algemene achterliggende doelstelling van het verlaagde btw-tarief op boeken,
tijdschriften, week en dagbladen, bibliotheken (verhuur boeken) en musea is het bevorderen van
cultuur en kennisvermeerdering c.q. ondersteuning van de betreffende sectoren.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Rijnstraat 50, Postbus 16375, 2500 BJ Den Haag T +31-70-412 3456 F +31-70-412 3450 W www.minocw.nl
blad 2/5
Meer specifieke achterliggende doelstellingen zijn het bevorderen van de pluriformiteit van de media,
het tegengaan van ontlezing, het in stand houden van een goede nieuws- en informatievoorziening, het
op een hoger plan brengen van behoud en beheer van de museale collecties, het voeren van een actief
cultuurbeleid, het bieden van compensatie voor de kosten van de vergrijzing en de Arbeidstijdenwet
aan de podiumkunsten.
De evaluatie van het verlaagde btw-tarief heeft vooral een kwantitatief karakter, maar is op een aantal
punten aangevuld met kwalitatieve analyses (interviews en literatuuronderzoek). De effecten van het
verlaagde btw-tarief zijn vanzelfsprekend moeilijk te onderscheiden van de effecten van ander
overheidsbeleid op het terrein van cultuur en media. Het blijkt daarom lastig om voor alle sectoren
even harde uitspraken te doen over deze effecten.
Over de vraag of doelstellingen zijn gehaald kunnen geen absolute uitspraken gedaan worden, omdat
de doelstellingen niet kwantitatief zijn geformuleerd. Het is alleen mogelijk de vraag te beantwoorden
of en in hoeverre het verlaagde btw-tarief heeft bijgedragen aan het bereiken van de sectorspecifieke
doelstellingen.
De onderzoekers concluderen dat het verlaagde btw-tarief zonder meer een bijdrage heeft geleverd
aan de bovenbeschreven algemeen geformuleerde doelstelling. Het effect op de consumptie (het
gebruik) is berekend onder de veronderstelling dat het verlaagde btw-tarief volledig is doorberekend in
de prijzen. Het effect verschilt per sector, mede gezien sectorspecifieke verschillen in
prijsgevoeligheid. De prijselasticiteit is met name van belang wanneer de sectorspecifieke doelstelling
gericht is op het bereiken van meer gebruik, zoals bijvoorbeeld het geval is voor het verlaagde tarief
voor boeken en pers. Een prijsverlaging heeft vooral invloed op het stimuleren van de vraag wanneer
de prijselasticiteit voldoende hoog is. Bij een lage prijselasticiteit zal een prijsdaling als gevolg van het
verlaagde btw-tarief nagenoeg geen effect hebben op de vraag en weinig bijdragen aan een doelstelling
die gekoppeld is aan de omvang van het gebruik. Er zijn echter ook sectorspecifieke doelstellingen
geformuleerd voor sommige sectoren (waaronder de podiumkunsten, bioscopen en musea) waarbij het
stimuleren van de vraag geen achterliggende doelstelling is geweest. Voor deze sectoren is een
voldoende hoge prijselasticiteit minder van belang.
De onderzoekers hebben berekend dat de totale belastingderving als gevolg van toepassing van het
verlaagde btw-tarief voor cultuur en media in 2004 490 miljoen bedraagt. Als rekening gehouden
wordt met de vraaguitval die ontstaat wanneer het normale btw-tarief zou gelden, is de
belastingderving berekend op 415 miljoen. Immers: wanneer als gevolg van vraaguitval minder wordt
verkocht, wordt ook minder btw ontvangen. De derving komt voor het grootste gedeelte voor rekening
van de boeken, kranten, nieuwsbladen en tijdschriften.
Hieronder wordt per sector beschreven wat volgens de onderzoekers de bijdrage van het verlaagde
btw-tarief is aan het behalen van de sectorspecifieke doelstelling. Daarbij wordt tussen haakjes
aangegeven wat de berekende belastingderving is, exclusief respectievelijk inclusief het effect op de
vraag.
blad 3/5
· Toepassing van het verlaagde btw-tarief in de boekensector ( 218 miljoen, respectievelijk
rekening houdend met gedragseffecten 188 miljoen) bevordert de vraag naar boeken met 9,3%.
Het verlaagde tarief heeft bijgedragen aan de afremming van de ontlezing. Dit geldt ook voor de
"ontlening" in bibliotheken ( 7 miljoen, respectievelijk 4 miljoen). Toepassing van het normale
tarief heeft nadelige consequenties voor de financiële positie van de boekensector en voor het
daarmee samenhangende brede aanbod van boeken. Het verlaagde btw-tarief bevordert daarmee
de toegang van de burger tot informatie.
De vaste boekenprijs en het lage btw-tarief zijn de twee generieke beleidsinstrumenten voor de
boekensector. De eerste maatregel is primair gericht op de diversiteit van het aanbod, de tweede
bewerkstelligt een algemene prijsverlaging.
· Ondanks het verlaagde btw-tarief voor de perssector ( 212 miljoen, respectievelijk 178 miljoen)
heeft zich de afgelopen decennia een stijging van prijzen en een daling van het aantal
onafhankelijke hoofdredacties voorgedaan. Deze ontwikkelingen liggen niet in lijn met de
doelstelling een zo pluriform mogelijke pers te stimuleren en in stand te houden, en met het
streven de prijzen van kranten en (opinie)bladen zo laag mogelijk te houden. Desondanks achten
de onderzoekers het goed mogelijk dat het verlaagde btw-tarief wel degelijk een remmend effect
heeft gehad op de prijzen en de daling van de oplagen. Indien de perssector in het normale tarief
zou zijn geplaatst, dan zou het patroon van dalende oplagen en stijgende prijzen vermoedelijk
volgens de onderzoekers nog geprononceerder zijn geweest. Voor de periode 2001-2004 wordt
geschat dat de vraag 11% lager zou zijn geweest.
· Het verlaagde btw-tarief voor musea is ingevoerd in 1996 ( 10 miljoen resp. 10 miljoen).
Daarvoor was de toegang vrijgesteld. Door het verlaagde tarief zijn musea beter in staat te
investeren in tentoonstellingen en educatief beleid dan ten tijde van de btw-vrijstelling. Het
verlaagde tarief heeft bijgedragen aan de investeringen door musea in het behoud en beheer van
hun collecties en daarmee aan de consolidatie van de resultaten van het Deltaplan voor het
Cultuurbehoud van begin jaren negentig. Voorts droeg de regeling bij aan een stijging in aankopen
van nieuwe museumstukken. Verder heeft het verlaagde tarief bijgedragen aan de lokale economie
en het toerisme. Het museumbezoek was in de onderzochte periode 1987 tot en met 2005 weinig
prijselastisch gebleken, waardoor het museumbezoek ondanks de verhoging van de
toegangsprijzen vrijwel constant is gebleven. Door toepassing van het normale tarief (een verdere
prijsstijging met 12,2%) zou het bezoek 4% dalen.
· Het verplaatsen van het algemene tarief naar het verlaagde btw-tarief voor de podiumkunsten in
1998 ( 23 miljoen, respectievelijk 22 miljoen) had als doel sector te compenseren voor de
kostenverhoging door de Arbeidstijdenwet en de kosten van de vergrijzing van hun personeel. De
btw-verlaging is niet doorberekend in een verlaging van de prijzen. Door de extra middelen van het
verlaagde btw-tarief en een verhoging van de entreeprijzen heeft de sector weer nieuw personeel
kunnen aantrekken, nadat zij eerder door de Arbeidstijdenwet moest bezuinigen.
Kanttekening is dat het voordeel niet altijd bij de podiumkunstgezelschappen is terecht gekomen.
Zaal exploitanten deelden het btw-voordeel niet altijd met de uitvoerende gezelschappen. Verder
heeft een aantal gemeenten de subsidies verlaagd naar aanleiding van de btw-verlaging. De
doelstelling is derhalve deels behaald.
blad 4/5
· De bioscoopsector viel voor 1996 in het hoge tarief. In 1996 is het onder het verlaagde tarief
gebracht ( 20 miljoen, respectievelijk 13 miljoen). Heffing van het verlaagde btw-tarief op
bioscoopkaartjes heeft niet tot gevolg gehad dat de kaartjes goedkoper zijn geworden, maar
voorkwam wel dat ze moesten worden verhoogd. In ruil daarvoor is een deel van de gederfde
belastingopbrengst doorgesluisd naar het Nederlands Fonds voor de Film. Daarmee is de
doelstelling behaald dat de sector bijdraagt aan de financiering van het Nederlandse Fonds voor de
Film, waarmee Nederlandse filmproducties worden ondersteund en de sector meer financiële
armslag heeft gekregen voor investeringen in de bioscoopsector.
Het verlaagde btw-tarief is een generieke stimuleringsmaatregel voor cultuur en media. Volgens de
onderzoekers is dit zowel de kracht als de zwakte van de maatregel. De zwakte is dat binnen de
werkingssfeer van de maatregel geen onderscheid wordt gemaakt tussen zaken die de overheid beslist
wil steunen en andere zaken die de overheid niet noodzakelijk wil steunen. De kracht is dat de overheid
dit onderscheid juist niet hoeft te maken. Dit beperkt de administratieve lasten en juridische
rompslomp over eventuele grensgevallen. De overheid hoeft door het generieke karakter van de
maatregel geen oordeel te vellen over de inhoud van de producten op het terrein van cultuur en media.
De onderzoekers hebben per sector gekeken naar alternatieve beleidsinstrumenten. Voor bijvoorbeeld
de musea zou het alternatief extra rijkssubsidiëring zijn en voor de podiumkunsten het verschillend
belasten van verschillende typen podiumkunsten. De onderzoekers hebben geconcludeerd dat er
nauwelijks efficiënte alternatieven zijn om de gestelde doelen te behalen.
Ook in Europees verband is onderzoek gedaan naar het verlaagde btw-tarief voor goederen en diensten
in de lidstaten van de Europese Unie. Conclusie van het rapport van Copenhagen Economics (Study on
reduced VAT applied to goods and services in the Member States of the European Union, 21 juni 2007)
is dat er goede redenen zijn om een uniform btw-tarief toe te passen. Er worden argumenten
behandeld die naast een algemeen tarief pleiten voor een verlaagd tarief. Eén van de argumenten is de
consumptie te bevorderen door de lage inkomensgroep van merit goods, zoals boeken-, muziek- en
culturele evenementen. De onderzoekers melden echter ook dat het vaak moeilijk aantoonbaar is dat
de lage inkomensgroep meer consumeert of dat het in feite de subsidie vergroot voor de hoge
inkomensgroep die reeds de meritgoederen consumeert. Overigens is het argument dat de EC hanteert
voor het verlaagde tarief voor cultuur en media (het bevorderen van consumptie), niet altijd het
argument waarom destijds het verlaagde tarief in de nu geëvalueerde sectoren is ingevoerd.
De resultaten van het onderzoek van Copenhagen Economics hebben deels voeding gegeven aan het
voorstel van de Europese Commissie (2008) om enkele technische aanpassingen in de Europese btw-
regelgeving (lage tarief) door te voeren.
Zo stelt de EC voor de regelgeving aan te passen zodat ook audioboeken onder het verlaagde tarief
komen te vallen. De onderzoekers gaan verder in hun conclusies namelijk dat het voor de hand ligt
digitale mediaproducten onder het verlaagde tarief te brengen. Volgens de onderzoekers van APE leidt
het verlaagde btw-tarief voor boeken namelijk deels tot een concurrentieverstoring ten opzichte van
digitale media.
blad 5/5
Ook deze Europese context in aanmerking nemend, geeft het rapport het kabinet geen aanleiding tot
wijziging van het verlaagde tarief voor de onderzochte categorieën.
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de staatssecretaris van Financiën,
dr. Ronald H.A. Plasterk mr. drs. J.C. de Jager