Ministerie van Verkeer en Waterstaat

RMNO-serie Adviezen - Advies nr A.14 (2009)

Een onderzoek naar de duurzame ontwikkeling
van het governance-veld rond Schiphol vies ad Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een creatieve confrontatie

Colofon

"Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een creatieve confrontatie" is
een advies van de Raad voor Ruimtelijk, Milieu- en Natuuronderzoek (RMNO),
verschenen in de RMNO reeks Adviezen nr A.14 (2009).
ISBN 978-90-72377-83-8

Uitgave en copyright

Auteurs

Willemijne Moes, Roel in 't Veld, Geert Teisman

Vormgeving en lay-out

A10plus, Rotterdam

Illustraties

Sybren Vlasblom, Rotterdam

Fotografie

PhotoDisc en TypicalMedia.com

Productie

DeltaHage BV, Den Haag

Nadere informatie

RMNO, Postbus 93051, 2509 AB Den Haag

bezoekadres: Emmapark 6, 2595 ET Den Haag

T 070 31 55 210

F 070 31 55 220

E bureau@rmno.nl

I www.rmno.nl

Duurzame ontwikkeling en Schiphol:

naar een creatieve confrontatie

Een onderzoek naar de duurzame ontwikkeling van het
governance-veld rond Schiphol

Over de RMNO publicaties

De Raad voor Ruimtelijk, Milieu- en Natuuronderzoek (RMNO) kent twee
publicatiereeksen:

Reeks A Adviezen

Reeks V Voorstudies en achtergronden

Deze publicatiereeksen zijn gestart per 1.10.2003.
Voorstudies en achtergronden verschijnen onder verantwoordelijkheid van
de RMNO en bevatten de opvattingen van de auteurs. Adviezen houden per
definitie het oordeel van de Raad in. De publicatie Governance van Risico's rond
ruimte, natuur en milieu een kennisagenda behoort tot de reeks Adviezen.
nummer titel

A.14 (2009) Duurzame ontwikkeling en Schiphol

Eerder verschenen in deze reeks:

A.01 (2004) Demografie en Leefstijlen over Migratie, Segregatie en
Leefstijlen

A.02a (2004) Natuur en Gezondheid invloed van natuur op sociaal,
psychisch en lichamelijk Welbevinden (tevens Engelse versie
beschikbaar)

A.03 (2004) Kennis maken met de regio

A.04 (2004) De zee kent geen grenzen

A.04e (2004) The sea has no borders (Engelse versie)
A.05 (2005) Zonneklaar een beslismodel voor afwegingen rond het
stimuleren van zonnestroom in Nederland
A.06 (2006) Koudwatervrees?

A.07 (2006) Duurzame Ontwikkeling van Toerisme

A.08 (2007) Gebiedsontwikkeling voor de domeinen Ruimte en Wonen
A.09 (2007) VROM wil kennis voor overmorgen

A.10 (2007) A New Sustainable Development Strategy: An Opportunity Not
To Be Missed

A.11 (2007) Governance van Risico's rond ruimte, natuur en milieu
A.12 (2007) Gezondheid en natuur verbinden beleidsadvies over het
inzetten van natuur voor gezondheid
A.13 (2007) Kennisagenda Natuur en Gezondheid in maatschappelijk
perspectief

Eerder verschenen in de reeks Voorstudies en achtergronden:
V.01 (2003) Niet bang voor onzekerheid

V.02 (2003) Environmental Governance in Europe

V.03 (2004) De ruimte spreekt voor zich

V.04 (2004) Onderzoek voor duurzame ontwikkeling Research &
Development voor transities -

V.05 (2004) Nieuwe risico's in 't vizier?

V.06 (2005) Mooi licht mooi donker

V.07 (2005) Gekrulde ruimte

V.08 (2007) Biotech op het menu

V.09 (2006) Sustainable Development Strategy of the Netherlands
V.10 (2007) KennisCoCreatie samenspel tussen wetenschap en praktijk
V.10a (2007) Website praktijkvoorbeelden Natuur en Gezondheid
V.10b (2007) CD-rom database praktijkvoorbeelden

V.11 (2007) Natuur en Gezondheid handreikingen voor lokale bestuurders
V.13 (2008 States of Nature nature and fish stock reports for policy
Den Haag, februari 2009

Inhoud

advies

Inleiding 9
Proces 9
Leeswijzer 10
Historisch perspectief 11
Sporen 13
Nieuwe Interactie 15
Conclusie 19
bijlage achtergrondrapport

1 Achtergrond van de rapportage; doelstelling en werkwijze 21

2 De discussie rond Schiphol gekarakteriseerd 23

2.1 Besluitvormingsgeschiedenis 23

2.2 Governance in complexe systemen 27

2.3 Uitwerking van het begrip duurzame ontwikkeling 28

2.4 Analyse van het governance veld rond Schiphol 29

2.5 Conclusies in termen van complexiteit 38
Samenvattend 44

3 Op weg naar een creatieve confrontatie 46

3.1 Bouwen aan vertrouwen 46

3.2 Nieuwe arrangementen 50

3.3 De rol van rijkspartijen 57
Bijlagen bij achtergrondrapport 59

1 Respondenten interviewsessies 59

2 Begeleidingscommissie 60

---

advies

Advies

Inleiding

momenten, formele procedures, studies, adviezen en beslis-
singen. Tegelijkertijd bestaan er onder een deel van de partijen die zich
op dit veld bewegen, maar ook in haar bestuurlijke en maatschappelijke
omgeving, bedenkingen over de uitkomsten van de afweging tussen de drie
duurzaamheid

aspecten: people, planet en profit. Daarbij komt dat bij het
merendeel van de betrokkenen gevoelens van frustratie, wantrouwen en
teleurstelling bestaan over de interactiepatronen die zich in de loop van vele
jaren hebben gevormd.

Deze context was in de zomer van 2007 aanleiding voor het ministerie van
Verkeer en Waterstaat (V&W) om de RMNO te verzoeken om te werken aan
een advies waarin wordt ingegaan op de vraag hoe de meest gunstige `trade
off' tussen people, planet en profit voor Schiphol kan worden bereikt nu en in
de toekomst. Daarbij gaat het meer in het bijzonder om de vraag hoe een der-
gelijke trade off ingebouwd kan worden in de besluitvorming over Schiphol. In
het verlengde daarvan is een visie gevraagd op kennisontwikkeling en kennis-
benutting ten behoeve van een duurzame ontwikkeling van Schiphol. Door de
onderzoeksgroep `Governance van Ruimtelijke Vraagstukken' van de vakgroep
Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam is de onderbouwing
van dit advies geleverd. Daartoe is een onderzoeksproject uitgevoerd dat liep
van april 2007 tot oktober 2008.

Proces

Gedurende de gehele looptijd van het project zijn twee tussenrapportages
geformuleerd inzake de duurzame ontwikkeling van het governanceveld
rond Schiphol. Het eerste Decibel-debat of duurzaamheiddialoog? (oktober
2007) heeft gediend als input voor de op te stellen mainportstrategie en de
besluitvorming over de lange termijnontwikkeling van Schiphol. De tweede
tussenrapportage Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een creatieve
confrontatie. (april 2008) is ontstaan, onder andere, na de analyses van vijf
intensieve interviewsessies toegespitst op 5 groepen stakeholders: overheid,
bedrijfsleven, omwonenden, groene organisaties en de luchtvaartsector. Deze
interviewsessies zijn gehouden eind januari 2008. In die tijd speelde ook de
Alderstafel, als nieuwe, tijdelijke en interactieve vorm van overleg. Als eerste
resultaat zijn convenanten opgesteld voor de korte termijn (juni 2007) en
recentelijk is een gedragen advies voor de middellange termijn geformuleerd
(oktober 2008). Het onderzoek borduurt in zekere zin voort op de analyses
van de interviewsessies van januari 2008. Het eindrapport is opgesteld in de
aanloopfase van de Luchtvaartnota (V&W) en biedt input voor de ontwikke-
ling van deze nota.

---

Advies

Op een drietal momenten, na de oplevering van een tussenproduct, is een
bijeenkomst belegd van de begeleidingscommissie behorende bij het project.
De commissie bestond uit een drietal partijen: De RMNO raadsleden Joske
Bunders, Jan Laan, Roel in 't Veld en Geert Teisman, Angelique Berg en later
Frans Vlieg vanuit VROM en Jeroen Fukken en Johan Weggeman vanuit V&W.
Onder voorzitterschap van Geert Teisman was de taak van de commissie om
te reflecteren op de tussenproducten. De resultaten van de reflecties zijn
meegenomen in de ontwikkeling van het project en leverden een bijdrage aan
een volgend tussenproduct.
Leeswijzer
Dit eindadvies is geformuleerd na ruim een jaar van onderzoek en onder-
bouwing neergeslagen in het eindrapport van het onderzoek `Duurzame
ontwikkeling en Schiphol: naar een creatieve confrontatie'. Het eindrapport is
te lezen als achtergrond document bij dit advies.
ontatie

e confr

eatiev

Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr
10

Advies

Historisch perspectief

In 1916 wordt Schiphol aangekocht als militair vliegveld en na de Eerste
Wereldoorlog in gebruik genomen als burgerluchthaven. Na de Tweede
Wereldoorlog begint de luchthaven te groeien, waarbij de kiem is gelegd voor
het conflict dat het Schipholdossier later zal beheersen. De luchthaven groeit
in fasen en tegelijkertijd realiseren de omringende gemeenten hun gewenste
woningbouwplannen. Deze beide ontwikkelingen komen meer en meer met
elkaar in conflict, wat leidt tot een geleidelijke toename van de kritiek op de
geluidshinder. De regelgeving die daar uit voortvloeit, leidt er toe dat verdere
uitbreiding van het banenstelsel niet mogelijk is. De wens van Schiphol voor
een vijfde baan wordt niet gehonoreerd. Desalniettemin blijft de luchthaven
groeien en de klachten over de hinder nemen toe. Deze `valse start' is in de
loop van de beleidsontwikkeling na WO II moeilijk in te lopen.
In de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ontwikkeling krijgt Schiphol de
status van Mainport en is daarmee een van de belangrijkste pijlers van
de Nederlandse economie. Bij deze status hoorde een plan van aanpak
bestaande uit een visie op de ontwikkeling van het gebied, met een uitvoe-
ringsagenda. Leidend voor dit Plan van Aanpak voor Schiphol en Omgeving
(PASO, 1991) is de dubbeldoelstelling, met aan de ene kant de ontwikkeling
van Schiphol tot Mainport (groei) en aan de andere kant de verbetering van
het leefmilieu op en rond Schiphol (geluid). In 1995 is deze dubbeldoelstel-
ling door middel van een Planologische Kernbeslissing (PKB) gejuridiseerd,
waarbij de groei van de luchthaven is begrensd door een milieunorm. Tot op
de dag van vandaag is de dubbeldoelstelling in het Schiphol dossier aan-
wezig. De kiem van de tegenstelling zoals deze zich in de periode na WO II
openbaarde, is met de vastlegging van de dubbeldoelstelling en de PKB
geformaliseerd.

De discussie rond de groei van Schiphol versus de vermindering van geluids-
overlast is te herleiden uit dit beknopte historische overzicht. Tegelijkertijd
kan worden geconstateerd dat de doelstelling van de PKB is gerealiseerd;
zowel het aantal gehinderden als de totale geluidsoverlast en de uitstoot van
milieuvervuilende stoffen zijn behoorlijk afgenomen. En binnen de gestelde
randvoorwaarden is zoveel mogelijk groei geaccommodeerd; ook dit is vol-
gens afspraak. Op basis hiervan zou de conclusie van geslaagd beleid voor de
hand liggen. Toch maakt dit gevolgde beleid ook zichtbaar dat de grenzen van
de groei in zicht komen en er (aan de andere kant) nog steeds een substan-
tiële hoeveelheid klachten binnenkomt. De spanning tussen groei en geluid-
overlast is dan ook tot op de dag van vandaag terug te vinden op de Schiphol
agenda.

In het Kabinetsstandpunt uit 2006 worden procesmatige beslissingen geno-
men voor de korte, middellange en lange termijn. De dubbeldoelstelling blijft
uitgangspunt, tegelijkertijd is voor de lange termijn neergelegd `het genere-
ren van extra capaciteit indien nodig en het opnieuw maken van de afweging
of de groei van Schiphol nodig is om haar positie als belangrijke internatio-

---

Advies

nale luchthaven te behouden'. Belangrijk onderdeel van het Kabinetstandpunt
is voorts dat er een convenant moet komen over de accommodatie van de
groei van Schiphol tussen regio en rijk. Omdat Schiphol vermoedelijk in
2008 tegen haar grenzen zou oplopen, is op korte termijn actie nodig om de
belemmeringen weg te nemen en tot een aantal wijzigingen van de spelregels
te komen, zonder de totale beschermingsstandaard aan te tasten. In 2007
komt via de Alderstafel een convenant tot stand met `harde en handhaafbare'
afspraken voor de korte termijn tussen sector en de omgeving. In oktober
2008 volgt een gezamenlijk advies over de ontwikkelingen voor de middel-
lange termijn (tot 2020) aan de ministers van VROM en V&W aangeboden.
Het advies van de Alderstafel is als geheel door de ministers overgenomen en
wordt als basis gebruikt voor de Luchtvaartnota die het ministerie van V&W
begin 2009 aan het kabinet zal aanbieden. Ter formulering van de visie in
deze Luchtvaartnota is een groot aantal betrokken partijen en onderzoekers
(waaronder de RMNO) gevraagd om input te leveren. Deze nieuwe manier
van ontwikkeling van rijksnota's bouwt voort op de samenwerking aan de
Alderstafel en zou het nieuwe elan van de laatste tijd kunnen bekrachtigen.
Nieuw elan
Dit nieuwe elan lijkt aan de Alderstafel te zijn ontstaan. De Alderstafel is
vernieuwend, aangezien voor het eerst een vertegenwoordiging van bewo-
ners aanwezig is bij het overleg. Er is gekozen voor een getrapte wijze van
ontatie vertegenwoordiging: de participatie van de omgeving (bewoners, gemeenten)
is via een afvaardiging van de CROS vormgegeven. De keuze van de deelne-
mers aan de Alderstafel is gebaseerd op het in het oog springende beeld dat
e confr primair een balans moet worden gevonden tussen de groei van het aantal
vliegbewegingen enerzijds en beperking van de geluidsoverlast anderzijds.
eatiev Deze afbakening in termen van probleemdefinitie bepaalt de agenda en het
deelnemersveld. Daarmee is er een governance arrangement geboden waarbij
de discussie tussen groei en geluid is geadresseerd. Tevens is een breed
gedragen advies geformuleerd voor de korte en middellange termijn. Dat is
winst. Deze nieuwe manier van werken in het governance veld rond Schiphol
ziet de RMNO als de eerste pijler, van cruciaal belang voor de constructie van
een volledig nieuw fundament. Een fundament dat rust op zichtbaar vertrou-
wen; de partijen zijn er immers voor de komende periode uitgekomen. De
uitdaging is om dat vertrouwen te verzilveren en te verstevigen voor de lange
termijn. De actoren die mee hebben helpen bouwen aan de eerste pijler zijn
de vaandeldragers van het nieuwe construct en hebben daarmee een belang-
wekkende functie vervuld. Vertrouwen om te verankeren, zodat een duurzame
basis kan ontstaan voor samenwerking op de langere termijn.
Tijdens de Alderstafel zijn onderwerpen als leefbaarheid, CO2-reductie,
landzijdige bereikbaarheid en planologische ontwikkeling aan de agenda
toegevoegd. Hiermee is een aantal nieuwe thema's aan het debat toegevoegd,
Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr waardoor er meer is om over te praten (dan de klassieke discussie over groei
versus geluidsoverlast) en dus ook meer oplossingsrichtingen denkbaar zijn.
12

Advies

Voorzitter Alders heeft een interessant onderhandelingsresultaat bereikt,
dat op consensus berust. Hiermee zijn wellicht reeds de relatieve piketpalen
geslagen voor de in het achtergrond rapport verder uitgewerkte `creatieve
confrontatie'. De RMNO legt hier graag een wenkend perspectief neer voor
de langere termijn ontwikkeling van de Alderstafel, waarbij de Alders aanpak
wellicht zou kunnen uitgroeien naar een vorm van systeemtherapie. Deze
systeem therapie is in het achtergrond rapport verder uitgewerkt.
Sporen

Om inzicht in het complexe veld rond Schiphol te vergroten is een indeling
geïntroduceerd in een zestal sporen (zie tabel 1). Dit zijn afzonderlijke typen
van besluitvorming die niet los van elkaar zijn, maar wel onderscheidend
zijn in termen van betrokkenen, procedures en dynamiek. De sporen zijn in
grote mate in elkaar verweven, maar er is niet altijd sprake van productief
samengaan. Meer begrip in het gelaagde en samengestelde karakter van de
besluitvorming is noodzakelijk om te komen tot inzicht in het governanceveld
rond Schiphol.

Sporen Activiteiten Kenmerken

1 Exploitatiespoor luchthaven Dagelijks management van de Niet transparant en
luchthaven nauwelijks te beïnvloeden
door omgeving: gericht
op groei van Schiphol en
klanttevredenheid

2 Exploitatiespoor Afwikkeling vliegverkeer en Idem, gericht op maximale
luchtvaartmaatschappijen inspelen op wensen klant efficiëntie en zekerheid.

3 Taakuitoefening Air traffic management Tussen meerdere vuren:
Luchtverkeersleiding veiligheid, efficiëntie en
milieueisen

4 Vergunningspoor Procedurele inkadering Sterk technocratisch, kiem
van exploitatie Schiphol en voor juridisering
luchtverkeersleiding

5 Beleidspoor Besluitvorming voor Sterk politiek gedomineerd
aanpassing randvoorwaarden en maatschappelijk
en uitgangspunten controversieel; initiatieven
tot breed maatschappelijk
overleg komen moeizaam tot
stand

6 Visiespoor Verkenningen, studies, Gebrek aan koppeling
intenties, globale uitspraken tussen visievorming door
verschillende partijen;
figuurlijk speelt dit zich af
achter de horizon van het
derde spoor
Tabel 1 Zes sporen in besluitvorming

Advies

De sporen uitgewerkt
Het eerste spoor (exploitatie van de luchthaven) betreft het dagelijks manage-
ment van de luchthaven. In het tweede spoor maken luchtvaartmaatschap-
pijen beslissingen over de afwikkeling van hun vluchtschema. Het derde spoor
betreft het air-traffic management. Het vierde spoor gaat over de vergunning-
verlening en het toezicht op de naleving ervan. Het vijfde spoor (beleid) krijgt
gestalte in beslissingen gerelateerd aan het vierde spoor. Het zesde spoor
(visievorming) betreft verkenningen, studies, intenties en globale uitspraken.
Elk spoor kent haar eigen logica, een logica die bepaald wordt door de set van
actoren die in dat spoor actief is, het arrangement wat binnen het betreffende
spoor wordt gehanteerd om tot afwegingen te komen en de specifieke doelen
die binnen de verschillende sporen worden nagestreefd.
Interessant is de wisselwerking tussen de verschillende sporen. Als je nauw-
keurig kijkt naar het functioneren van de sporen, valt op dat ze in een aantal
gevallen niet optimaal op elkaar ingrijpen en elkaar soms juist dwarszitten.

1 Bij de exploitatie van de luchthaven gaat het om de belangen van
Schiphol, een optimale (efficiënte en betrouwbare) afwikkeling van vlieg-
verkeer. Deze activiteiten zijn ingebed in een economische strategie van
de luchthaven ter consolidatie c.q. versterking van de concurrentiepositie
ten opzichte van andere luchthavens. Het internationale netwerk is daarbij
ontatie veelal een belangrijkere context voor beslissingen dan de verschillende
sporen in het nationale veld;

2 De luchtvaartmaatschappijen zetten in op het optimaal voldoen aan de
e confr vraag van de markt en het afwikkelen van hun vluchten. Ook voor hen
geldt dat het internationale netwerk als dominante omgeving wordt
eatiev gezien;

3 De luchtverkeersleiding moeten zowel de veiligheid garanderen, de
milieu
eisen respecteren en streven naar efficiëntie in de afwikkeling van
het vliegverkeer;

4 De wet- en regelgeving rond externe effecten: hier gaat het om het gehele
systeem van meetpunten, het normenstelsel en de vergunningsvoorschrif-
ten. Dit is gericht op het garanderen van rechtszekerheid aan potentieel
gedupeerden. De regels zijn niet ingericht op efficiency maar op hand-
haafbaarheid (al wordt dat betwist) en op het effect dat zij sorteren in
termen van normstelling;

5 Beleidsdoelstellingen op de korte termijn: dit zijn de moeizaam bevochten
compromissen tussen sector en omgeving, lokale, regionale en nationale
overheden over de vraag welke groei toegestaan is en hoe deze zal wor-
den opgevangen;

6 Beleidsdoelstellingen op de lange termijn: hier gaat het om uitspraken
over de functie en de omvang van Schiphol op de lange termijn. Deze uit-
spraken zijn tot op heden niet heel concreet en ook weinig sturend in de
Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr discussie. Het lijken soms eerder bezweringsformules dan daadwerkelijk
richtinggevende uitspraken voor de praktijk van alledag.

Advies

De geconstateerde gebrekkige koppeling tussen de 6 sporen ziet de RMNO
als een interessante notie. Blijkbaar is hier nog winst te behalen. De verschil-
lende gedragingen binnen de sporen en uiteenlopende visies en standpunten
zouden de diversiteit kunnen bieden die nodig is om beleid te verbinden.
Deze veelheid aan inzichten zou kunnen leiden tot ongedachte oplossingen
en nieuwe kansen. In een creatieve confrontatie zouden de schijnbare tegen-
stellingen kunnen worden geadresseerd en opnieuw neergezet worden; dit
keer als een verrijking van de discussie.

Nieuwe Interactie

Rondom de sporen bestaan interactie vormen, waarbinnen processen van
kennisvorming en besluitvorming plaatsvinden. In het governance-veld rond
Schiphol zien we vier van dit soort vormen:

- tijdelijke, interactieve vormen van overleg (bijvoorbeeld TOPS,
Alderstafel);

- structurele vormen van overleg (bijvoorbeeld CROS);

- contacten tussen sector en rijk, tussen sectorpartijen onderling en tussen
overheden onderling;

- klassieke lobbykanalen (via rechter, politiek, media) en ambtelijke
contacten.

De RMNO geeft u graag een aantal van die mogelijke nieuwe interactie vor-
men mee, ter inspiratie en ter verdere inkleuring van het wenkend perspectief
voor de langere termijn ontwikkeling van de Alderstafel.
A. Gemeenschappelijke kennisinfrastructuur

Een belangrijke mogelijkheid om verbindingen te leggen is gezamenlijke
kennisproductie. Het gaat niet zozeer om het genereren van objectieve ken-
nis, maar om het benutten van kennisproductie als manier om partijen te
verbinden door middel van gedeelde beelden. Dit maakt het formuleren van
gedeelde ambities eenvoudiger. In elk van de sporen zit een kenniscompo-
nent. Zo wordt in het exploitatiespoor veelal kennis ontwikkeld ten gunste
van dat specifieke spoor. Interessant kan zijn kennis in te zetten om de ver-
binding tussen de verschillende sporen te faciliteren.
De strijd om de feiten belemmert het bereiken van algemeen geaccepteerde
criteria, grenzen en uitgangspunten in het debat over de groei van Schiphol.
Rapportenoorlogen en voortdurende onenigheid over de gebruikte data
kunnen worden voorkomen door serieus te investeren in interactie tussen
(gezaghebbende) experts, beleidsmakers en belanghebbenden. Het uitslui-
tend rekruteren van gezaghebbende experts (bijvoorbeeld in een commissie)
die vervolgens hun werk volledig autonoom uitvoeren leidt tot onthechting en
niet tot breed gedeelde inzichten. Daartoe is ook zorgvuldige interactie (joint

Advies

fact-finding) met belanghebbenden nodig, alsmede een extra check op de
kwaliteit van de aldus gegenereerde kennis (extended peer review).
Doorgaande interactie tussen betrokken overheden en belanghebbenden is
nodig om te komen tot meer gezaghebbende kennisvorming. Tevens is meer
transparante interactie tussen experts en overheden nodig om te komen tot
meer doorwerking van kennis, ook als deze kennis niet direct relevant is voor
de besluitvorming op de korte termijn.
B. Vergroten koek
De systeemgrens die door betrokken partijen wordt gehanteerd is te weinig
inclusief om tot innovatieve oplossingen te komen. Interventies dienen zich
te richten op het leggen van verbindingen met andere inhoudelijke thema's en
partijen, zodat het systeem inclusiever wordt.
De nieuwe input kan bestaande partijen inspireren om het probleem breder
te framen, nieuwe ambities in te brengen en te realiseren. Een convenant als
`Mainport en Groen' is hier een voorbeeld van. Als er andere doelen kunnen
worden gerealiseerd, kunnen eerdere pijnpunten minder als onoverkomelijk
worden gezien. Tevens biedt verbreding ruimte voor het bouwen aan vertrou-
wen. Hiervoor is het belangrijk individuen te betrekken die open staan voor
een bredere scope, maar die ook invloed hebben in de top van hun organisa-
ontatie tie. Het ligt voor de hand dat dit ook leidt tot een betere verbinding met het
lange termijnspoor (spoor 6), omdat partijen vanuit het beleidsspoor daar
vanzelf om gaan vragen.
e confr

Verbreding van de systeemgrens vindt plaats in kleine stapjes, die beginnen
eatiev met het werken aan concrete vraagstukken. Het is zaak om de onderliggende
thema's zo te kiezen dat zij voldoen aan de volgende criteria:

- thema's moeten inspirerend zijn voor betrokken partijen;

- thema's moeten leiden tot een vergroting van het inhoudelijke debat voor
de zittende partijen;

- thema's moeten de mogelijkheid bieden nieuwe partijen in de creatieve
confrontatie te betrekken;

- thema's moeten niet de bestaande tweedelingen weerspiegelen.
Alhoewel het van belang is dat partijen zelf deze thema's kunnen formuleren,
geeft de RMNO de thema's duurzaamheid en specialisatie mee ter inhoude-
lijke verbreding en verdieping van het debat, die mogelijk inspirerend kunnen
werken.
Duurzaam en selectief
De RMNO geeft u als consideratie mee dat alle regio's die als luchthaven
Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr concurreren met Schiphol, interessant zijn om nader te beschouwen. Denk
ook aan luchthavens vlak over de grens in Duitsland, maar ook bijvoorbeeld

Advies

Charleroi. Aan de Alderstafel zijn Lelystad en Eindhoven (tot nu toe) als twee-
tal extra vliegvelden aangewezen om een deel van de groei van Schiphol te
accommoderen. Hiermee zijn oplossingen buiten het huidige governance-veld
(of: buiten Schiphol) neergelegd. Elke regio dat (een deel van de oplossing)
biedt aan Schiphol, dient zo snel mogelijk ter tafel uitgenodigd worden. De
regio's zijn immers onderdeel van het palet aan ontwikkelingsrichtingen
geworden. Focus niet limitatief op Lelystad en Eindhoven als luchthavens om
groei te accommoderen, maar zoek juist de ruimte.

Er ontstaan op deze manier allerlei nieuwe situaties, zodat zich een inclu-
siever systeem kan ontwikkelen. Nieuwe verbindingen zijn mogelijk met
andere inhoudelijke thema's en partijen, zodat er interessantere vergezichten
ontstaan, die creativiteit onder alle deelnemers kunnen losmaken. Als voor-
beeld noemt de RMNO het gebruik van een waterkerend lichaam (een dijk) als
landingsbaan. Dit concrete perspectief kan ruimte scheppen voor productieve
dynamiek en innovatie. De zoektocht naar een toekomstbestendige balans
tussen ecologische, economische en sociale waarden (de drie p's) verbreedt
het debat en biedt de aanzet voor concurrentie om te bepalen op welke wijze
en onder wat voor voorwaarden op drie vliegvelden het aantal vliegbewegin-
gen kan toenemen. Met de toevoeging van duurzaamheid als criterium voor
groei is de thematiek uitgebreid, zowel in omvang als in tijd.
Een tweede indicator van een succesvol werkend governance-veld is te
typeren als `onderscheid door selectiviteit'. Het scheiden van passagiersstro-
men vormt een interessant perspectief, aangezien op deze manier voor elke
stroom maatwerk kan worden geboden op een specifiek vliegveld. Dit biedt
selectiviteit in termen van kwaliteit. Elk vliegveld kan zich onderscheiden en
vraaggericht aan haar inrichting werken.

Wanneer de huidige opwaartse trend in de mondiale passagiersstromen
wordt doorgetrokken en daarbij de kredietcrisis wordt beschouwd als een
tijdelijke onderbreking van de groei -zoals ook in 2000 bij de uitbraak van
de SARS epidemie, in 2001 na de aanslagen van 11 september en de oorlog
in Irak voor een tijdelijke onderbreking zorgden- kan gesproken worden over
een vermenigvuldiging van de huidige mondiale passagiersstromen met een
factor 15 in 40 jaar. Dit noodzaakt tot selectie. Het benutten van selectieve
groei biedt kansen voor specialisatie in een opgaande markt. Deze speciali-
satie biedt vervolgens weer kansen voor groei van het aantal vliegbewegin-
gen op de verschillende vliegvelden, zonder elkaar onderling uit de markt te
concurreren en tevens het Europese marktaandeel te versterken. Bovendien
kan ieder vliegveld op deze manier werken aan een eigen gezicht met bij-
behorende gebiedsgerichte identiteit. De huidige situatie van economische
ontspanning kan de basis genereren van waaruit de selectieve en duurzame
groei zich ontwikkelt.

De RMNO ziet deze Aldersaanpak als een aanzet waarmee de inhoud van het
discours is verruimd, daarmee de kansen vergrotend om de verschillende

Advies

sporen in hogere mate op elkaar af te stemmen. De recentelijke succesvolle
afronding van de Alderstafel kan het momentum bieden om door te pakken en
de Aldersaanpak langs twee stappen gezamenlijk verder uit te werken:

1 creëer de randvoorwaarden die het mogelijk maken om nieuwe energie te
benutten

2 ontwikkel nieuwe interactievormen waarbinnen nieuwe spelers en nieuwe
thema's een kans krijgen
C. Rijkspartijen als onderdeel van het geheel
Het ministerie van V&W, en andere Rijkspartijen, dienen hun handelen te
baseren op de gedachte dat zij onderdeel zijn van het systeem dat zij pogen
te besturen. Zij dienen hun ter beschikking staande instrumenten te benut-
ten om verbindingen te leggen en het zelforganiserend vermogen van het
systeem te benutten ten behoeve van het bereiken van een duurzamer
luchtvaartsysteem;
Uitgangspunt hierbij is dat Rijkspartijen het veld niet van buitenaf kunnen
sturen, daarvoor is de afhankelijkheid van anderen te groot. Tegelijkertijd
biedt hun centrale positie in het nationale veld de mogelijkheid om richting
te geven door het creëren van verbindingen. Hiervoor kunnen verschillende
instrumenten als uitgangspunt dienen:
Subsidies voor innovatie
ontatie

Het stimuleren van innovatieve experimenten door middel van financiële
ondersteuning kan op zodanige wijze worden ingericht dat nieuwe partijen
e confr worden uitgenodigd zich te buigen over de mogelijkheid zich aan Schiphol,
of breder, aan vraagstukken rond internationale mobiliteit en transport, te
eatiev verbinden. Hiermee kunnen niches worden gestimuleerd die alternatieven
kunnen vormen die op langere termijn toegevoegde waarde leveren voor de
regionale en nationale economie.
Regulering
Regulering kan zodanig worden geformuleerd dat zij partijen dwingt zich op
bepaalde doelen te richten, zonder de manier waarop zij dat doel bereiken
specificeert. Zo is in Japan het zogenaamde Toprunner-programma geïmple-
menteerd, waarin producenten worden uitgenodigd tot duurzame innovaties,
die bij realisatie door regulering als eis aan de totale bedrijfstak worden
opgelegd. Een dergelijke regel beloont innovatief gedrag en lost problemen
rond first mover risico's op.
Transparant toezicht
Wat ontbreekt is een krachtig principe vergelijkbaar met de `hand aan de
kraan' bij de gasboringen in de Waddenzee. Waar in het geval van Schiphol
keer op keer bij bewoners de indruk wordt gewekt dat (bijna) overschrijdin-
Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr gen worden geaccommodeerd en daardoor het vertrouwen van burgers in de
overheid stelselmatig onder druk staat, zou een krachtige `hand aan de hen-

Advies

del' burgers weer het gevoel moeten geven dat er niet wordt gemarchandeerd
met de overeengekomen uitgangspunten. Daartoe zijn arrangementen nodig
die burgers in de gelegenheid stellen om zelf zichtbaar betrokken te worden
bij het toezicht op het doen en laten van de luchthaven.
Conclusie

Het vliegveld Schiphol is geen homogene entiteit, maar een samenbundeling
van actoren, organisaties, belangen en functies. Schiphol vervult een veel-
heid aan verschillende rollen; van internationale luchttransport-hub voor
personen en vracht,vastgoed- en grondexploitatiebedrijf, leisure bedrijf, tot
exploitant van parkeergarages en veiligheidspartner. Als gevolg daarvan is
het governanceveld rond Schiphol praktisch niet te overzien. De veelheid
aan partijen, overlegmomenten, formele procedures, studies, adviezen en
beslissingen zijn complex en bij elke rol en functie is sprake van een specifiek
netwerk. Deze netwerken overlappen elkaar soms deels qua samenstelling en
grenzen, maar vaak ook niet.

De bundeling van netwerken maakt dat sprake is van een geringe mate van
voorspelbaarheid. Partijen pogen de netwerken zo min mogelijk te verstoren.
Er is geen almachtige actor of een hiërarchie in deze netwerken aanwezig;
nadruk op gedeelte empathie als waarde is hiermee noodzakelijk om (op
onderdelen) tot overeenstemming te komen. Waterschap, aandeelhouders,
buurgemeenten, luchthavenbedrijf, carriers, winkelvereniging, omwonenden;
allemaal opereren ze vanuit een eigen rol, belang of bevoegdheid. En vaak
vanuit meerdere belangen tegelijk. Voor het bereiken van een overeenkomst
tussen al deze actoren moet elke keer een fors onderhandelingstraject
plaatsvinden. Daarmee is evident dat er bij Schiphol in regel niet snel
`knopen kunnen worden doorgehakt'. Ook niet door het ministerie van VenW
dat immers volop onderdeel is van het complexe veld en mede opereert vanuit
verschillende rollen, verantwoordelijkheden en visies. Door de complexiteit
van dergelijke onderhandelingsprocessen is het uiteindelijke resultaat veelal
te betitelen als een compromis en `in lood gegoten'.
Toch lijkt het ook anders te kunnen. In geval van de Alderstafel is een breed
gedragen advies geformuleerd. Het gezamenlijk exploreren van de diversiteit
aan problemen geeft ruimte en energie voor toekomstige activiteiten. De
Alderstafel laat zien dat verandering tot de mogelijkheden kan behoren. Dat
is een nieuw en interessant uitgangspunt, waard om te markeren. Vanuit deze
notie legt de RMNO in dit advies met vertrouwen het wenkende perspectief
neer voor de langere termijn ontwikkeling van de Alderstafel aanpak. Een
perspectief dat onlosmakelijk is verbonden met de uitwerking van de drie
vernieuwende interactievormen: gemeenschappelijke kennisinfrastructuur,
het vergroten van de koek en rijkspartijen als onderdeel van het geheel.

bijlage
achtergrondrapport

Auteurs:

Prof.dr. ing. G. Teisman (RMNO raadslid, EUR)

Dr. F. Boons (EUR)

Dr. M.W. van Buuren (EUR)

Dr. P. Marks (EUR)

Drs. W.S. Moes (RMNO)

Datum: 21 november 2008

Bijlage achtergrondrapport

1 Achtergrond van de rapportage;

doelstelling en werkwijze

De wijze waarop rond de luchthaven Schiphol economische groei wordt
afgewogen tegen milieubelasting en leefbaarheid is onderwerp van kennis-,
menings- en besluitvorming in een complex veld van partijen. Dit governance-
veld wordt gekenmerkt door een veelheid van betrokken partijen, overlegmo-
menten, formele procedures, studies, adviezen en beslissingen. Tegelijkertijd
bestaat er onder een deel van de partijen die zich op dit veld bewegen, maar
ook in haar bestuurlijke en maatschappelijke omgeving, onvrede over de
uitkomsten van de afweging tussen de drie duurzaamheidsaspecten: peo-
ple, planet en profit. Daarbij komt dat bij het merendeel van de betrokkenen
gevoelens van frustratie, wantrouwen en teleurstelling bestaan over de inter-
actiepatronen die zich in de loop van vele jaren hebben gevormd.
Deze situatie was aanleiding voor het ministerie van Verkeer en Waterstaat
(V&W) om de RMNO te verzoeken om te werken aan een advies waarin wordt
ingegaan op de vraag hoe de meest gunstige `trade off' tussen people, planet
en profit voor Schiphol kan worden bereikt nu en in de toekomst. Daarbij gaat
het meer in het bijzonder om de vraag hoe een dergelijke trade off ingebouwd
kan worden in de besluitvorming over Schiphol. In het verlengde daarvan is
een visie gevraagd op kennisontwikkeling en kennisbenutting ten behoeve
van een duurzame ontwikkeling van Schiphol. Aan de onderzoeksgroep
`Governance van ruimtelijke vraagstukken' van de vakgroep Bestuurskunde
van de Erasmus Universiteit Rotterdam is gevraagd om door middel van
onderzoek de onderbouwing voor dit advies te leveren. Daartoe is een onder-
zoeksproject uitgevoerd dat liep van april 2007 tot oktober 2008.
Voortbouwend op lopend onderzoek binnen de vakgroep Bestuurskunde
naar governance van ruimtelijke vraagstukken is de beantwoording van
de centrale vraag opgevat als een analyse van een complex systeem.
Sturingsvraagstukken rond weerbarstige maatschappelijke problemen wor-
den daarin niet benaderd vanuit het ideaalbeeld van op ordening gerichte
sturing, maar worden beschouwd als systemen met een onvoorspelbare dyna-
miek als gevolg van een veelheid van terugkoppelingen in het systeem en met
omringende systemen. In dergelijke systemen hebben partijen geen volledig
zicht op de consequenties van hun handelen. Sturing vanuit een centraal punt
is dan ook onmogelijk, wat overigens de roep naar krachtig leiderschap en
heldere politieke keuzes niet doet afnemen. Een complexiteits-erkennend
perspectief, zoals dat in het vervolg van het rapport zal worden uitgewerkt,
probeert om de mogelijkheden aan te geven voor het benutten van het zelfor-
ganiserend vermogen van het systeem, en het doorbreken van terugkoppelin-
gen die tot inertie leiden.

Bijlage achtergrondrapport

In de eerste fase van het onderzoek is door middel van literatuur- en docu-
mentenonderzoek het veld in kaart gebracht, en op 1 oktober 2007 is een eer-
ste tussenrapportage met V&W besproken. Vervolgens zijn interviewsessies
gehouden die hebben geresulteerd in een tweede tussenrapportage (maart

2008). Door middel van de tussenrapportages hebben voorlopige resultaten
als input kunnen dienen voor de besluitvorming over de lange termijnontwik-
keling van Schiphol die door het ministerie wordt voorbereid.
Het voorliggende rapport bevat de definitieve bevindingen van het onder-
zoek, en is gebaseerd op documentenonderzoek, individuele gesprekken
met enkele betrokkenen en experts, alsmede vijf interviewsessies, waarin
gesproken is met vertegenwoordigers van betrokken overheden, onderzoeks-
instituten en adviesbureaus, bewoners, de luchtvaartsector, en milieu- en
natuurorganisaties (zie bijlage 1 voor de deelnemers).
In hoofdstuk 2 gaan we in op de karakteristieken van het huidige governance-
veld. Na een beknopte historische schets (2.1) presenteren we onze conceptu-
alisering van governance in complexe systemen (2.2.), en een uitwerking van
het begrip duurzaamheid zoals we dat in dit onderzoek hebben gehanteerd
(2.3.). Dit vormt de basis voor onze analyse van het governance-veld rond
Schiphol (2.4. en 2.5.). Op basis van deze analyse presenteren we in hoofd-
stuk 3 een beschouwing over mogelijkheden om te komen tot een creatieve
confrontatie over de duurzame ontwikkeling van Schiphol. We gaan achter-
eenvolgens in op de noodzaak om vertrouwen tussen partijen op te bouwen
ontatie (3.1.) en de arrangementen die kunnen worden gecreëerd om een creatieve
confrontatie vorm te geven (3.2.). Tenslotte besteden we aandacht aan de rol
die Rijkspartijen kunnen spelen in het governance-veld (3.3).
e confr

eatiev

Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr

Bijlage achtergrondrapport

2 De discussie rond Schiphol

gekarakteriseerd

De discussie over de luchthaven Schiphol kent een lange historie. Om de
huidige situatie te begrijpen is het van belang deze geschiedenis in hoofd-
lijnen te schetsen (paragraaf 1). Vervolgens wordt een algemeen perspectief
op governance in complexe systemen geschetst (paragraaf 2), alsmede onze
uitwerking van het begrip duurzaamheid paragraaf 3). Op basis daarvan kan
het governance-veld worden geanalyseerd (paragraaf 4). Op basis daarvan
komen we tot een aantal conclusies (paragraaf 4).

2.1 Besluitvormingsgeschiedenis

Verloop tot 1987

Schiphol wordt in 1916 aangekocht als militair vliegveld en na de Eerste
Wereldoorlog in gebruik genomen als burgerluchthaven. In 1938 wordt zij
aangewezen als nationale luchthaven. Na de wederopbouw-periode wordt in

1955 een nieuw banenstelsel (met vier banen) als plan gelanceerd, dat uit-
eindelijk in 1967 volledig wordt gerealiseerd. Kenmerkend voor de periode na
WO II is dat zowel de luchthaven (in fasen) groeit, en dat tegelijkertijd omrin-
gende gemeenten hun gewenste woningbouwplannen realiseren. Hier wordt
de kiem gelegd voor het conflict dat het Schipholdossier later zal beheersen.
Beide ontwikkelingen komen meer en meer met elkaar in conflict, wat leidt
tot een geleidelijke toename van kritiek op de geluidshinder. De regelgeving
die daaruit voortvloeit leidt ertoe dat verdere uitbreiding van het banenstelsel
niet mogelijk is. De wens van Schiphol voor een vijfde baan wordt niet geho-
noreerd. De economisch weinig florissante jaren tachtig vormden een weinig
vruchtbare bodem om te discussiëren over groei van het luchtverkeer.

1989-1997

In de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening wordt Schiphol en haar
omgeving aangewezen als een ROM-gebied en krijgt Schiphol de status
van Mainport en daarmee als belangrijke pijler van de Nederlandse econo-
mie. Doel van deze aanwijzing is om de betrokken partijen een plan op te
laten stellen met daarin een visie op de ontwikkeling van het betreffende
gebied en een pakket maatregelen om die visie te realiseren. Leidend voor
dit Plan van Aanpak voor Schiphol en Omgeving (PASO, 1991) wordt de
dubbeldoelstelling:

- de ontwikkeling van Schiphol tot Mainport;

- de verbetering van het leefmilieu op en rond Schiphol.
Op 21 september 1989 wordt een startconvenant ondertekend waarmee wordt
vastgelegd dat er een Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving moet komen.

Bijlage achtergrondrapport

Van Boxtel en Buijs (2005) stellen dat het PASO de basis legt voor de ontwik-
keling van Schiphol in het decennium daarna. Het bevat een breed palet van
(in totaal 111) maatregelen, waaronder afspraken over de geluidszonering,
het aantal passagiers, het gebruik van de hogesnelheidstrein, de externe
veiligheid, het isolatieprogramma, de ontwikkeling van bedrijfsterreinen en
investeringen in openbaar groen. Tegelijk wordt een aantal vervolgafspraken
over de in gang te zetten procedure gemaakt.
Het PASO legt de basis voor de Planologische Kernbeslissing die in 1995
door de beide Kamers werd vastgesteld. Deze Kernbeslissing legt de juridi-
sche basis voor de vijfde baan en regelt een aantal zaken voor de groei van
Schiphol. De groei van de luchthaven wordt begrensd door een milieunorm:
niet meer uitstoot op een aantal milieuparameters dan in 1990 en een aantal
geluidsnormen waaronder een maximaal aantal woningen in een zone van
nachtelijke overlast en bepaalde maximale hoeveelheden geluid op verschil-
lende meetplekken. Dit wordt door het Parlement niet voldoende geacht,
zodat zij bepaalt dat er ook een harde limiet aan het aantal vliegbewegingen
moet komen.

1998-2002
Al vrij snel wordt duidelijk dat het beleid zoals dat in de PKB is vastgelegd
niet toereikend is. Het blijkt moeilijk handhaafbaar en ook niet verenigbaar
ontatie met de gewenste groei van Schiphol. Er ontstaat commotie over de gehan-
teerde groeiprognoses in de PKB (die veel harder gaat dan was ingeschat).
De Algemene Rekenkamer oordeelt hard over dit feilen. Besloten wordt om
e confr het normeringsstelsel aan te passen en tegelijkertijd een gelijkwaardig
beschermingsniveau te garanderen. Het maximum aantal vliegbewegingen
eatiev wordt daarbij geschrapt. In de Nota Toekomst van de Nationale Luchthaven
(1999) wordt vervolgens uiteengezet wat er moet worden ontwikkeld: een
Schipholwet en twee Luchthavenbesluiten.
Het nieuwe beleid heeft tot doel om de omgeving een bescherming tegen
overlast te garanderen die gelijkwaardig is aan de bescherming die in PKB
is vastgelegd. De doelstelling verandert dus niet, maar wel de vormgeving
van het beleid en dus de wijze waarop deze doelstelling dient te worden
gerealiseerd. Het nieuwe beleid bepaalt de grenzen aan de effecten van het
vliegverkeer voor geluid, externe veiligheidsrisico's, uitstoot en ruimtege-
bruik. Binnen deze grenzen kan de luchtvaart groeien, waarbij de hoeveelheid
vliegverkeer is niet gemaximeerd. Het is aan Schiphol om in samenspraak met
de luchtverkeersleiding en de luchtvaartmaatschappijen om zo creatief moge-
lijk met de invulling van de ruimte binnen deze grenzen om te gaan (Evaluatie
Schiphol, 2006: 12).
De Schipholwet voorziet daarnaast ook in de instelling van de Commissie
Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr Regionaal Overleg Schiphol (CROS). Deze Commissie opvolger van de
Commissie Geluidshinder Schiphol heeft naast het bieden van een plat-

Bijlage achtergrondrapport

form voor overleg ook tot taak de klachten te monitoren en te behandelen.
Inmiddels is deze laatste taak aan Schiphol overgedragen en georganiseerd in
het Bewoners Aanspreekpunt Schiphol (BAS).

2003-2008

Als in 2006 de Schipholwet wordt geëvalueerd kan volmondig worden gecon-
stateerd dat de doelstelling om een gelijkwaardige bescherming te garan-
deren zoals in 1995 is afgesproken is gerealiseerd. Zowel het aantal gehin-
derden als de totale geluidsoverlast en de uitstoot van milieuvervuilende
stoffen is (flink) afgenomen. Het beleid van de luchthaven zelf is uiteraard om
binnen de gestelde randvoorwaarden zoveel mogelijk groei te accommode-
ren. Dat lukt goed. Maar de grenzen komen in zicht. De evaluatie stelt dat als
de economie aantrekt het luchtverkeer in 2008 tegen haar grenzen oploopt,
waarbij circa 8 procent van de vliegtuigbewegingen (41.000) niet kan worden
afgehandeld. Dat groeit tot 2012 tot 20 procent van de voor dat jaar geraamde
groei (120.000 vliegbewegingen op een geschat aantal van 588.000 gewenste
bewegingen).

In het Kabinetsstandpunt uit 2006 worden drie procesmatige beslissingen
genomen:

- voor de korte termijn: aanpassing van het LVB om de problemen op de
korte termijn (lees: de overschrijding van de geluidsnormen) op te lossen
(zonder deze groei in de weg te staan);

- voor de middellange termijn: aanpassing en fine-tuning van de regelge-
ving (vliegroutes, vliegprocedures, baangebruik) om de capaciteit binnen
de beschikbare `milieuruimte' te optimaliseren;

- voor de lange termijn: het genereren van extra capaciteit indien nodig en
het opnieuw maken van de afweging of de groei van Schiphol nodig is om
haar positie als belangrijke internationale luchthaven te behouden.
Belangrijk onderdeel van het Kabinetsstandpunt is dat er een convenant over
de accommodatie van de groei van Schiphol moet komen tussen regio en rijk.
Omdat Schiphol vermoedelijk in 2008 tegen haar grenzen zal oplopen is op
korte termijn actie nodig om de belemmeringen weg te nemen en tot een aan-
tal wijzigingen van de spelregels te komen, zonder de totale beschermings-
standaard aan te tasten.

In 2007 komt via de Alderstafel een convenant tot stand waarin `harde en
handhaafbare' afspraken voor de korte termijn worden gemaakt tussen sec-
tor en omgeving. Met de woorden van een persbericht van de gezamenlijke
bewonersplatforms:

De Alderstafel slaagde erin een aantal afspraken te maken en de MER
voor de korte termijn in de steigers te zetten. De MER is inmiddels klaar
en de procedure tot wijziging van het LVB kan worden gestart.

Bijlage achtergrondrapport

De Alderstafel is vernieuwend in die zin dat voor het eerst een vertegen-
woordiging van bewoners aanwezig is bij het overleg. Er is gekozen voor een
getrapte wijze van vertegenwoordiging: de participatie van de omgeving
(bewoners, gemeenten) is via een afvaardiging van de CROS vormgegeven.
Daarin participeren andere bewoners dan de omwonendenplatforms. De
gemeenten vormen clusters en van deze clusters worden enkele bestuurders
afgevaardigd. Dat heeft echter tot consequentie dat de bewonersplatforms
en een aantal gemeenten zich niet herkennen in de uitkomsten van de
Alderstafel. Daarnaast is er op dat moment veel kritiek op het gebrek aan
transparantie rond de Alderstafel. Het risico is zeker niet denkbeeldig dat
actoren zich onvoldoende serieus genomen voelen en gebruik blijven maken
van andere fora (gaan forum shoppen) om hun standpunt uit te dragen en
hun zin te krijgen. Deels in reactie op deze problemen wordt het proces van
de Alderstafel geëvalueerd, en worden de daar gemaakte afspraken politiek
bekrachtigd.
De tweede fase van de Alderstafel bestaat uit het voorbereiden van de MER
middellange termijn, het onderzoeken van de mogelijkheden om het vlieg-
verkeer beter over de luchthavens te verdelen en een netwerkanalyse van
het mainportverkeer van Schiphol. Ook moeten nieuwe convenanten worden
gesloten over de hinderbeperking en omgevingskwaliteit voor de middel-
lange termijn. Na enig uitstel komen de partijen tot overeenstemming: op 1
oktober 2008 wordt het advies van de Alderstafel voor de middellange termijn
ontatie (tot 2020) aan de ministers van VROM en V&W aangeboden. In dit advies
wordt voorgesteld om het aantal vliegbewegingen op Schiphol tot 2020 te
laten groeien tot 510.000, en gedurende twee jaar te experimenteren met een
e confr nieuw systeem voor handhaving van geluidsoverlast. Het advies is `een en
ondeelbaar'; het kan alleen als geheel door de ministers worden overgeno-
eatiev men. De bij het proces betrokken partijen zijn over het algemeen positief over
de uitkomst die is bereikt.
Het advies van de Alderstafel wordt als basis gebruikt voor de luchtvaartnota
die het ministerie in het najaar van 2008 zal uitbrengen. Ten behoeve van de
visievorming naar deze nota toe is aan een groot aantal betrokken partijen en
onderzoekers gevraagd input te leveren.
In het afgelopen jaar hebben verscheidene gebeurtenissen plaatsgevon-
den die het veld op onverwachte wijze hebben beïnvloed. Eén daarvan is de
beslissing in maart 2008 van de provincie Noord-Holland om in haar streek-
plan niet langer een reservering op te nemen voor een parallelle Kaagbaan.
Volgens de gedeputeerde is dit een gevolg van het uitblijven van een beslis-
sing over het aanleggen van die baan. De minister heeft hierop gereageerd
met het overnemen van de reservering (brief 1 april 2008).
Verder heeft de invoering van een belasting op vliegtickets de gemoederen in
Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr het veld beziggehouden. Hiermee is een nieuwe dynamiek ontstaan waar-
bij touroperators reizen aanbieden met luchthavens net over de grens als

Bijlage achtergrondrapport

startpunt. Naast vragen over de milieuconsequenties van die ontwikkeling is
het interessant te zien dat consumenten in kortere wachttijden, de kleinscha-
ligere opzet, en lagere parkeertarieven positieve bijkomstigheden zien die
mogelijk hun keuzes in de toekomst verder gaan beïnvloeden.

2.2 Governance in complexe systemen

In deze paragraaf beschrijven we beknopt een complexiteitsperspectief wat
ten grondslag ligt en richting geeft aan onze analyse van op Schiphol en
soortgelijke systemen.

Governance kan worden gedefinieerd als de coördinatie van activiteiten rond
collectieve problemen door wederzijds afhankelijke partijen. Daarbij is een
eerste vraag hoe het collectieve probleem wordt gedefinieerd. Het gaat om
situaties die door meerdere partijen in de samenleving als ongewenst worden
ervaren, vaak op basis van totaal verschillende waarden en belangen. Zij
zijn dus niet van buitenaf gegeven, maar worden door betrokkenen op basis
van hun oordelen en beelden over de situatie gevormd. Het trekken van een
grens rond het governance-veld Schiphol is daarmee geen vanzelfsprekende
zaak; dat geldt voor betrokken partijen, maar ook voor onderzoekers. Met
zogenaamde grensoordelen (boundary judgements) specificeren betrokken
partijen het systeem dat zij als relevant beschouwen, en sluiten daarmee
onvermijdelijk bepaalde partijen, vraagstukken en belangen uit. Het analyse-
ren van die judgements, en de mate waarin partijen overeenstemmen in deze
oordelen, is daarmee een eerste belangrijk punt van analyse. De vraag hoe en
in welke mate de afweging rond de duurzaamheid van Schiphol plaats vindt,
is sterk afhankelijk van deze oordelen over de grenzen van het debat, de
grenzen van het systeem en de grenzen van de arena (wie doet er mee, waar
praten we over, wat maakt onderdeel uit van dit systeem).
Het is inmiddels gebruikelijk om governance vraagstukken te benaderen
vanuit een netwerkperspectief. Daarmee wordt recht gedaan aan het gegeven
dat rond collectieve vraagstukken niet één partij in staat is de oplossing van
het probleem tot stand te brengen maar dat wederzijds afhankelijke partijen
met elkaar strijden om hun eigen probleemdefinitie en oplossingsrichting.
Vraagstukken betreffen per definitie meerdere partijen die direct of indirect
zijn betrokken, en allen het resultaat in enige mate mede bepalen. Rond die
vraagstukken vormt zich een stelsel van relaties die verschillende vormen
kunnen aannemen op het continuüm van hiërarchie tot markt. Een complexi-
teitsperspectief voegt hier de volgende elementen aan toe (Teisman, Gerrits
en Van Buuren 2009):

- non-lineaire dynamiek: verandering en beweging in het systeem is
onvoorspelbaar omdat zij zich niet laat vangen in lineaire verbanden. Een
voorbeeld daarvan is het bestaan van `tipping points': momenten waarop
een systeem een andere toestand aanneemt die niet meer is terug te
draaien (zie bijvoorbeeld het smelten van het Noordpoolijs);

Bijlage achtergrondrapport

- zelforganisatie: de structuur van het governance netwerk, en onderdelen
daarvan, is het resultaat van processen waarbij actoren zonder controle
of sturing van buitenaf hun handelen op elkaar afstemmen en tot min of
meer gestolde handelingspatronen komen;

- co-evolutie: het netwerk, en de resultaten die het produceert, worden
mede gevormd door ontwikkelingen en uitkomsten in andere systemen.
Elk van deze elementen zorgt ervoor dat, in vergelijking met het netwerkper-
spectief, niet alleen directe sturing nog verder achter de horizon verdwijnt,
maar dat zelfs de consequenties van interventies op deelgebieden moeilijk
zijn in te schatten.
Om de mogelijkheden voor governance adequaat in te schatten is het goed
om het volgende onderscheid te hanteren (Teisman 2005). Het perspectief
dat managers hanteren die worden geconfronteerd met collectieve vraag-
stukken kan meestal worden gekarakteriseerd als een van de twee volgende
ideaaltypen:

- Ordezoekend handelen: de manager probeert de complexiteit te redu-
ceren. Op basis van rationele kennisproductie worden ambities gefor-
muleerd, vraagstukken geïsoleerd, en taken en verantwoordelijkheden
toegedeeld;

- Complexiteitsaanvaardend handelen: de manager probeert op basis van
gezamenlijke kennisproductie met partijen te zoeken naar mogelijkheden
ontatie om verbindingen te leggen tussen eenheden, en partijen ruimte te bieden
voor verantwoordelijk gedrag. De manager ziet zichzelf als onderdeel van
de complexiteit, in plaats van pogingen te doen daar bovenuit te stijgen
e confr en deze te beheersen.
eatiev Beide typen van handelen zijn complementair, maar tegelijkertijd moeilijk
met elkaar te verenigen. Een belangrijke vraag is op welk moment welke type
handelen vereist is. Met name als het gaat om het realiseren van duurzame
ontwikkeling speelt deze vraag sterk: sociale en ecologische vraagstukken
hebben betrekking op situaties waarin menselijk handelen en processen in
natuurlijke systemen op complexe wijze met elkaar samenhangen, en gedane
ingrepen moeilijk zijn terug te draaien. Daarmee is ordezoekend handelen, in
de zin van het proberen te voorkomen van problemen, voor veel betrokkenen
een uitgangspunt.

2.3 Uitwerking van het begrip duurzame ontwikkeling
Het is gebruikelijk om duurzame ontwikkeling te definiëren als het vervullen
van de behoeften van huidige generaties zonder de mogelijkheid in te perken
voor toekomstige generaties om hun behoeften te vervullen. Het begrip is
gebaseerd op een principe uit de bosbouw, waar `sustainable yield' staat voor
een zodanige oogst van bomen binnen een bepaald gebied dat het bos blijft
Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr voortbestaan, en in de toekomst als bron voor hout kan worden gebruikt.
Deze basis geeft aan dat achter het concept de gedachte ligt dat het mogelijk

Bijlage achtergrondrapport

is vast te stellen wat de sociale en ecologische grenzen zijn waarbinnen we
opereren. Al snel is duidelijk geworden dat die grenzen voor duurzame ont-
wikkeling onmogelijk zijn vast te stellen. Naar aanleiding van het oorspron-
kelijke Brundtland-rapport hebben vele wetenschappers, beleidsmakers en
practitioners alternatieve definities van duurzame ontwikkeling geformuleerd.
Volgens Daly (1991) is de discussie en dialoog over wat duurzame ontwik-
keling precies betekent de kern van het proces van duurzame ontwikkeling.
Om die reden volgen we in dit onderzoek dan ook een andere definitie uit
het Brundtland-rapport, waarin duurzame ontwikkeling wordt opgevat als
`a process of change in which the exploitation of resources, the direction of
investments, the orientation of technological development, and institutional
change are all in harmony and enhance both current and future potential to
meet human needs and aspirations' (WCED 1987, 46).
In het onderzoek streven we dan ook niet naar het formuleren van een
inhoudelijke toekomstvisie waaraan we het label `duurzaam Schiphol' kunnen
meegeven. In plaats daarvan zien we duurzame ontwikkeling als een proces
van afstemming rond collectieve vraagstukken (governance) die betrekking
hebben op de afweging tussen ecologische, economische, en sociale waarden
(de drie P's). Over dat proces kunnen we als onderzoekers uitspraken doen:
de keuze van inhoudelijke thema's dient door de betrokkenen zelf te worden
gemaakt.

Daaraan dient direct het hierboven geïntroduceerde thema van grensoordelen
te worden gekoppeld. In het proces van duurzame ontwikkeling is het name-
lijk zinvol om te bezien in hoeverre een eerder getrokken grens niet te weinig
inclusief is om een integrale afweging tussen de drie P's op zinvolle wijze te
maken. Betrokkenen kunnen dan besluiten om de grens breder te trekken,
bijvoorbeeld van Schiphol naar het Nederlandse luchtvaartsysteem. Daarbij is
het cruciaal dat de consequenties daarvan worden bezien: de meer inclusieve
grens houdt in dat nieuwe partijen, met nieuwe probleemdefinities en oplos-
singsrichtingen in het governance-veld worden opgenomen.

2.4 Analyse van het governance veld rond Schiphol
We vangen de analyse aan met een beschouwing over de wijze waarop we
als onderzoekers het veld hebben afgebakend. Vervolgens analyseren we het
veld in termen van een zestal sporen.

Afgrenzing door de onderzoekers(1): internationaal en nationaal veld
Als onderzoekers ontkomen we er niet aan een grens te bepalen van het
systeem dat door ons wordt bestudeerd. We definiëren het governance-veld
rond Schiphol in eerste instantie als de verzameling van organisaties die op
basis van voor hen beschikbare middelen (zoals formele macht, kennis, geld,
invloed op publieke opinie) het huidige functioneren van de luchthaven bepa-

Bijlage achtergrondrapport

len, en de toekomst van de luchthaven kunnen beïnvloeden. Daarbij blijkt dat
dit veld kan worden verdeeld in twee sub-velden.
Het eerste sub-veld betreft het wereldwijde netwerk van vliegverbindingen
tussen luchthavens. In dit netwerk staan de luchthavens centraal als de
eigenaars van de fysieke infrastructuur die nodig is om vliegtuigen te laten
landen, laden, en opstijgen. De verbindingen tussen luchthavens worden
gevormd door vluchten die worden aangeboden door luchtvaartmaatschap-
pijen. Schiphol kan op dit moment worden gezien als een hub in dit wereld-
wijde logistiek netwerk. Het is belangrijk op te merken dat deze positie geen
kwestie is van een gecontroleerde keuze. De vorm van het netwerk kan in
de loop van de tijd veranderen, en wordt bepaald door de beslissingen van
luchtvaartmaatschappijen. Het is een typisch resultaat van zelforganisatie.
Schiphol en de Luchtverkeersleiding Nederland kunnen trachten de condities
te beïnvloeden waaronder luchtvaartmaatschappijen hun keuzes maken, maar
zij hebben geen invloed op de structuur van het netwerk als geheel. Nationale
en regionale overheden spelen een rol in de regulering van deze centrale par-
tijen, en daarnaast spelen internationale belangengroepen een rol.
Een tweede sub-veld is dat van de luchthaven als fysieke ruimtelijke entiteit.
De partijen in dit veld bevinden zich geografisch in de omliggende regio, dan
wel binnen de Nederlandse grenzen (zie box 1). De deelnemers in dit veld
zijn meer divers: naast de luchthaven zijn dat lokale en nationale overheden,
ontatie toeleverende bedrijven, bedrijven die zich rond Schiphol hebben gevestigd
omdat zij intensief van luchtvaartverbindingen gebruik maken, maar ook
burgers, die als omwonenden en/of werknemer door de Schiphol worden
e confr beïnvloed. Verder nemen nationale overheden deel in dit veld omdat regule-
ring van luchtvaartactiviteiten tot hun taak hoort, of omdat zij zich verbonden
eatiev achten met de economische waarde van de luchthaven. Tenslotte spelen
nationale belangengroepen bijvoorbeeld op het gebied van natuur en milieu
een rol in dit veld.
Beide velden zijn nauw met elkaar verbonden: elk creëert impulsen en
randvoorwaarden die het andere veld diepgaand kunnen beïnvloeden. In dit
onderzoek richten we ons in hoofdzaak op het tweede sub-veld. Gezien het
belang van het internationale veld zal dat als context wel worden meegeno-
men. De reden is dat partijen in het nationale veld die ook in het internatio-
nale veld actief zijn hierdoor worden beïnvloed, en omdat zij hun strategieën
ook ten dele op dit veld richten.
In het nationale governance-veld kunnen nog nadere onderverdelingen wor-
den gemaakt. Zo bestaat er de formele collectieve besluitvormingshiërarchie
die beslissingen op gemeentelijk, provinciaal en landelijk niveau met elkaar
verbindt. Deze hiërarchie is echter niet volledig bepalend: alternatieve arran-
gementen als de Alderstafel, informeel overleg tussen luchthaven en andere
Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr sectorpartijen, afstemmingsverbanden tussen bewonersorganisaties zorgen
ervoor dat het veld als geheel een complex karakter heeft. Daarmee bedoelen

Bijlage achtergrondrapport

Rijk

- DGM (VROM), als vergunningverlener op basis van de Wet milieubeheer (mn
geluidhinder)

- RLD, later DGTL (V&W), als bevoegd gezag voor verkeersinfrastructuur en
luchtvaart

- RPD, later DGR (V&W), als bevoegd gezag voor planologische kernbeslissingen

- EZ, als beoordelaar van economische effecten van beleid
Publieke diensten

- Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL) (ZBO van Ministerie van V&W);

- Inspectie Verkeer en Waterstaat: toezichthouder als het aankomt op de nale-
ving van de regels ten aanzien van het gebruik van het luchtruim (www.ivw.nl)
en VROM inspectie (naleving milieuregels);

Decentrale overheden (verenigd in Bestuurlijke Regio Schiphol)

- Provincie Noord-holland

- Gemeente Haarlemmermeer

- Gemeente Amsterdam

- Andere gemeenten: Velsen, Beverwijk, Heemskerk, Uitgeest, Castricum,
Heilo, Wormerland, Zaanstad, Oostzaan, Haarlemmerliede, Spaarnwoude,
Haarlem, Amstelveen, Ouder-Amstel, Muiden, Weesp, Aalsmeer, Alkemade,
Jacobswoude, Uithoorn, Nieuwkook, Oegstgeest, Teylingen, Leiden,
Noordwijkerhout, Lisse, Noordwijk

Privaat

- NV Luchthaven Schiphol

- Luchtvaartmaatschappijen (met name Air France KLM als home carrier)

- Vereniging Nederlandse Verkeersvliegers (http://www.vnv-dalpa.nl/)
Belangenorganisaties

- Planet: milieuorganisaties

- People: Vereniging Gezamenlijke Platforms Vlieghinder (collectief van
bewonersplatforms)

- Profit: commerciële, economische belanghebbenden
Box 1 Organisaties die het nationale governance-veld vormen
we dat elk van deze deel-velden een eigen dynamiek kent die ten dele wordt
gevormd door de dynamiek in andere deelvelden maar ook de dynamiek van
het geheel op hun beurt beïnvloeden.

Afgrenzing door de onderzoekers (2): sporen van besluitvorming
Om het inzicht in dit complexe veld te vergroten introduceren we een indeling
in een zestal sporen (zie tabel 1). Dit zijn afzonderlijke typen van besluitvor-
ming die niet los van elkaar staan, maar wel hun eigen subset van actoren en

Bijlage achtergrondrapport

Sporen Activiteiten Kenmerken

1 Exploitatiespoor luchthaven Dagelijks management van de Niet transparant en
luchthaven nauwelijks te beïnvloeden
door omgeving: gericht
op groei van Schiphol en
klanttevredenheid

2 Exploitatiespoor Afwikkeling vliegverkeer en Idem, gericht op maximale
luchtvaartmaatschappijen inspelen op wensen klant efficiëntie en zekerheid.

3 Taakuitoefening Air traffic management Tussen meerdere vuren:
Luchtverkeersleiding veiligheid, efficiëntie en
milieueisen

4 Vergunningspoor Procedurele inkadering Sterk technocratisch, kiem
van exploitatie Schiphol en voor juridisering
luchtverkeersleiding

arrangementen hebben en hun eigen dynamiek kennen. Deze sporen zijn wel-
eatiev iswaar sterk op elkaar betrokken, maar er is niet altijd sprake van een vrucht-
baar samengaan. Meer begrip in het gelaagde en samengestelde karakter van
de besluitvorming is noodzakelijk om te komen tot inzicht in de oorzaken van
de inertie van het governance veld, de eenzijdigheid van de afwegingen en de
suboptimale uitkomsten van processen van besluitvorming.
In het eerste spoor (exploitatie van de luchthaven) gaat het om de wijze
waarop de NV Schiphol invulling geeft aan de exploitatie van de luchthaven.
Het gaat hierbij om het optimaal faciliteren van de afwikkeling van vliegbewe-
gingen om het de luchtvaartmaatschappijen zo goed mogelijk naar de zin te
maken. Daarnaast speelt een optimale benutting van de luchthavencapaciteit
een rol. Vluchtschema's dienen te passen in de capaciteit van de luchthaven
en haar interne routes. Het behoud van een zo groot mogelijk marktaandeel is
daarbij een belangrijke doelstelling voor de luchthaven en daarmee is er een
sterke logica gericht op groei, vanwege de wereldwijde groei van de lucht-
vaart die door betrokkenen in de toekomst wordt verwacht.
Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr In het tweede spoor maken luchtvaartmaatschappijen beslissingen over de
afwikkeling van hun vluchtschema. Hierbij gaat het om optimale efficiëntie

Bijlage achtergrondrapport

en het zo goed mogelijk tegemoet komen aan de wensen van de consument.
Maatschappijen zijn gebaat bij de garantie dat zij onder alle omstandighe-
den kunnen landen waarbij de kans op vertragingen zo klein mogelijk is.
Daarnaast is natuurlijk ook het netwerk van verbindingen een belangrijke
factor in de keuze voor luchthavens.

In het derde spoor worden de beslissingen genomen met betrekking tot
de luchtverkeersleiding. LVNL heeft een drietal doelstellingen: veiligheid,
efficiency en duurzaamheid. Veiligheid staat ten allen tijde voorop. Daarnaast
spelen de milieueisen een zeer belangrijke rol. Maar ook de schaarse lucht-
ruimte weegt mee in de besluitvorming rond baangebruik, aanvliegroutes
en dergelijke. Dit spoor betreft concrete beslissingen over baangebruik en
aanvliegroutes, maar ook over onderhoud en tijdelijke veranderingen van
vliegschema's. Deze beslissingen zijn gericht op het zo effectief en efficiënt
mogelijk managen van de luchthaven. Deze keuzen passen weliswaar binnen
de vergunningsvoorschriften of vallen onder een uitzonderingsclausule, maar
kunnen ingrijpende consequenties hebben voor omwonenden en bepalen
de daadwerkelijk geproduceerde hinder. Zo is het Platform Vliegoverlast
Amsterdam in geweer gekomen tegen het langdurig gebruik van de Schiphol
Oostbaan met veel hinder voor de oude stadsdelen van Amsterdam, waarmee
Schiphol de afspraken uit een Letter of Intent met de gemeente Amsterdam
schond. Uiteindelijk leidde dit protest tot een boete van het rijk aan Schiphol
maar daaropvolgend verplaatste Schiphol in de ogen van deze vereniging
het probleem alleen maar naar andere delen van de stad.
Tegelijkertijd worden in dit spoor ook veranderingen onderzocht en doorge-
voerd met als doel het verminderen van geluidsbelasting per vliegbeweging.
Het invoeren van glijvluchten in de nacht (Continuous Descent Approach)
en verandering van aanvliegroutes zijn daarvan een voorbeeld. Dergelijke
operationele veranderingen zijn voor de omgeving vaak niet zichtbaar, en
worden vooral bepaald door de interne dynamiek tussen luchtverkeersleiding,
piloten, en luchthaven. Het feit dat technische mogelijkheden niet meteen
kunnen worden toegepast als gevolg van noodzakelijke investeringen, trainin-
gen, en het overwinnen van bestaande routines, is voor de omgeving moeilijk
te accepteren. Een experiment als parallel landen wat wellicht goede resul-
taten zou kunnen bieden als het gaat om geluid, strandde in een vroegtijdig
stadium vanwege de interne focus op veiligheid. Het feit dat luchtverkeerslei-
ders persoonlijk aangeklaagd kunnen worden voor fouten, maakt dat de LVNL
zeer strikte regels hanteert en sterk risicomijdend opereert. Tegelijkertijd is
de wijze waarop zij wordt bekostigd een sterke prikkel om zoveel mogelijk
vluchten te accommoderen binnen de wettelijke randvoorwaarden.
Alhoewel partijen als Schiphol en de LVNL in deze eerste drie sporen een
hoofdrol vervullen is het belangrijk op te merken dat bewoners over dit spoor
gedetailleerde kennis verzamelen en onderling bespreken. Deze monitoring
wordt door hen benut in activiteiten in het vierde en vijfde spoor.

---

Bijlage achtergrondrapport

Het vierde spoor betreft de vergunningverlening en het toezicht op de nale-
ving ervan. Het gaat hier zoals gezegd om het vertalen van beleidscompro-
missen in regelgeving omtrent de afhandeling van het vliegverkeer. Dit spoor
wordt gevormd door de publiekrechtelijke activiteiten die erop gericht zijn de
exploitatie van de luchthaven van een juridische grondslag te voorzien. Dit
spoor is enerzijds niet meer en niet minder dan het omzetten van het geldend
recht (LVB, LIB) in concrete vergunningen waarmee de activiteiten van de
luchthaven legaal kunnen plaatsvinden. Maar belanghebbenden grijpen dit
spoor aan om zoveel mogelijk de activiteiten van de luchthaven te dwarsbo-
men. Dit vergunningenspoor levert uiteindelijk ook de concrete randvoor-
waarden waaraan LVNL het gebruik van de luchthaven inkadert.
Het vijfde spoor krijgt vooral gestalte in beslissingen die direct gerelateerd
zijn aan activiteiten in het vierde spoor. Wijzigingen in het LVB en in de daar-
aan gerelateerde vergunningen en bijstellingen van de regelgeving (bijvoor-
beeld de handhavingspunten) rond de geluidhinder moeten de behoedzame
groei van de luchthaven mogelijk maken. Afwegingen vinden plaats binnen
de dubbeldoelstelling van mainportfunctie en leefbaarheid. Keuzen rond
ruimtereserveringen kunnen we ook tot dit spoor rekenen. Incidenteel leidt
dit spoor tot daadwerkelijke investeringen in de capaciteit van de luchthaven
(zoals de uitbreiding met de vijfde baan).
Dit spoor veroorzaakt het meeste politieke rumoer. Besluitvorming kost jaren
en komt niet tot stand zonder hoogoplopende maatschappelijke en politieke
ontatie discussie. Maar belangrijker nog is de constatering dat dit derde spoor vol-
ledig vorm krijgt in termen van aanpassingen van de kaders voor het tweede
spoor: het vergunningstelsel en de randvoorwaarden voor exploitatie. Sterker
e confr nog: elke discussie over de luchthaven wordt gevoerd in termen van de dub-
beldoelstelling `groei en geluid' waarbij het geluidsaspect zwaar verankerd is
eatiev in regelgeving en in het vergunningstelsel. Enerzijds lijkt deze constatering
een open deur: capaciteitsgroei krijgt alleen gestalte als de randvoorwaarden
voor exploitatie (de vergunningsvoorwaarden) gewijzigd worden. Anderzijds
zegt het iets over het kader waarbinnen afwegingen worden gemaakt. Dit
kader is smal en wordt volledig bepaald door wat reeds in de vergunningen is
vastgelegd. Als zodanig leidt de sterke focus op vergunningsvoorschriften tot
een fuik waarin elke nieuwe discussie gevangen wordt.
Activiteiten in het zesde spoor lijken doorgaans niet erg goed uit de verf te
komen. Ze blijven beperkt tot overigens sporadische uitspraken over de
toekomstige agenda van besluitvorming (zoals het Kabinetsstandpunt) en
tot onderzoeken en verkenningen (zoals TNL; zie box 2). Dit zesde spoor
kampt met een groot aantal problemen. De onzekerheid over de ontwikkeling
van de luchtvaart maakt het moeilijk om richtinggevende uitspraken over de
lange termijn te doen. De politieke gevoeligheid van het dossier maakt elke
uitspraak over Schiphol tot een controversiële aangelegenheid.
Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr We kunnen constateren dat elk spoor haar eigen logica kent, een logica die
bepaald wordt door de set van actoren die in dat spoor actief is, het arrange-

Bijlage achtergrondrapport

ment wat binnen het betreffende spoor wordt gehanteerd om tot afwegingen
te komen en de specifieke doelen die binnen de verschillende sporen worden
nagestreefd.

Wisselwerking tussen sporen

Als we de indeling opvatten als lopend van operationeel naar strategisch, dan
kan daaraan op basis van een ordezoekend perspectief de verwachting wor-
den ontleend dat er sprake is van kaderstelling op het hogerliggende niveau
(zesde en vijfde spoor) en invulling/uitwerking op lagerliggende niveaus. Dat
betekent enerzijds een zich schikken van lagere sporen naar hogere sporen
en anderzijds respect en aansturing van hogere naar lagere sporen. Als we
echter nauwkeuriger naar het daadwerkelijk functioneren van deze sporen
kijken dan valt op dat ze in een aantal gevallen niet optimaal op elkaar in
grijpen, maar elkaar soms juist dwarszitten.

1 Bij de exploitatie van de luchthaven gaat het om de belangen van
Schiphol, een optimale (efficiënte en betrouwbare) afwikkeling van vlieg-
verkeer. Deze activiteiten zijn ingebed in een economische strategie van
de luchthaven ter consolidatie c.q. versterking van de concurrentiepositie
ten opzichte van andere luchthavens. Het internationale netwerk is daarbij
veelal een belangrijkere context voor beslissingen dan de verschillende
sporen in het nationale veld;

2 De luchtvaartmaatschappijen zetten in op het optimaal voldoen aan de
vraag van de markt en het afwikkelen van hun vluchten. Ook voor hen
geldt dat het internationale netwerk als dominante omgeving wordt
gezien;

3 De luchtverkeersleiding moeten zowel de veiligheid garanderen, de mili-
eueisen respecteren en streven naar efficiëntie in de afwikkeling van het
vliegverkeer;

4 de wet- en regelgeving rond externe effecten: hier gaat het om het gehele
systeem van meetpunten, het normenstelsel en de vergunningsvoorschrif-
ten. Dit is gericht op het garanderen van rechtszekerheid aan potentieel
gedupeerden. De regels zijn niet ingericht op efficiency maar op hand-
haafbaarheid (al wordt dat betwist) en op het effect dat zij sorteren in
termen van normstelling;

5 beleidsdoelstellingen op de korte termijn: dit zijn de moeizaam bevochten
compromissen tussen sector en omgeving, lokale, regionale en nationale
overheden over de vraag welke groei toegestaan is en hoe deze zal wor-
den opgevangen;

6 beleidsdoelstellingen op de lange termijn: hier gaat het om uitspraken
over de functie en de omvang van Schiphol op de lange termijn. Deze uit-
spraken zijn tot op heden niet heel concreet en ook weinig sturend in de
discussie. Het lijken soms eerder bezweringsformules dan daadwerkelijk
richtinggevende uitspraken voor de praktijk van alledag.
Een aantal voorbeelden kan de spanning tussen deze verschillende sporen
illustreren. De eerste twee sporen (luchthaven en luchtvaartmaatschappijen)

Bijlage achtergrondrapport

hebben dezelfde oriëntatie en versterken elkaar. Positionering in het interna-
tionale netwerk is niet eenvoudig omdat het een zelforganiserend systeem is
waarin veranderingen niet eenvoudig te voorspellen zijn.
Het derde spoor (de luchtverkeersleiding) moet naast economische doelen
ook andere doelstellingen garanderen. De LVNL moet de veiligheid garande-
ren en ervoor zorgdragen dat de afhandeling van het vliegverkeer plaatsvindt
binnen het geldende normenstelsel. Tegelijkertijd wordt zij geconfronteerd
met de wensen van de sector (zowel luchthaven als luchtvaartmaatschap-
pijen) die de afwikkeling van het vliegverkeer graag zodanig zien plaatsvin-
den dat hun bedrijfsdoelstellingen daar het beste bij zijn gebaat. Aan de
andere kant komen op de LVNL vragen af vanuit de omgeving (gemeenten,
omwonenden) om te komen tot aanpassingen in bijvoorbeeld het baan-
gebruik of de aanvliegroutes omdat dit kan leiden tot minder overlast. Ook al
is dit wellicht beter in het licht van de milieueisen en staat het de wensen van
de gebruikers en de exploitant van de luchthaven niet in de weg, toch strijdt
dit vaak met de gestelde regels en de vastgestelde meetpunten.
Er is ook een spanning tussen enerzijds het eerste en tweede spoor en
anderzijds het vierde en vijfde spoor. De dagelijkse gang van zaken op de
luchthaven en van de luchtvaartmaatschappijen vereist flexibiliteit die niet
altijd in het vergunningstraject aanwezig is. Dat leidt in een aantal gevallen
tot tijdelijke maatregelen die worden gedoogd; soms tot overtredingen van
ontatie de regelgeving, en niet zelden tot grote frustratie bij de omwonenden die
hierdoor hun vertrouwen verliezen in hun rechtsbescherming.
e confr Dat brengt ons op de volgende spanning: de spanning die er optreedt tussen
de beleidsdoelstellingen (op korte en ook op lange termijn) en de regels zoals
eatiev die vastgesteld zijn. Deze regels hebben enerzijds (natuurlijk) tot doel om
de beleidsdoelstellingen te realiseren. Maar tegelijkertijd zijn de regels een
specifiek compromis tussen de wensen van de omwonenden, de wensen van
de sector en de wensen van de handhaver. Omdat de partijen elkaar echter
nauwelijks vertrouwen zijn de regels hermetisch dichtgetimmerd en onwrik-
baar verankerd zodat ze een grote mate van starheid kennen. Hun compromis-
karakter in combinatie met deze starheid leiden ertoe dat implementatie van
de regels de realisatie van het beleidsdoel in plaats van dichter bij brengt,
juist bemoeilijkt. Een relatief eenvoudige aanpassing in baangebruik of
aanvliegroutes zou in de praktijk wel eens aanmerkelijke milieuwinst kunnen
opleveren maar past niet binnen de geldende regels. Omdat partijen elkaar
geen ongecontroleerde speelruimte toevertrouwen, blijft deze suboptimaliteit
bestaan. Sinds kort wordt een aantal experimenten verkend, maar daar is
zelfs een heuse experimenteerwet voor nodig.
Spoor 1 en 2 lijken zich autonoom, zonder veel inmenging van de omgeving,
te ontwikkelen. De omgeving wordt alleen geconfronteerd met de effec-
ten van de beslissingen in deze sporen en vanwege het onvoorspelbare en
Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr niet-transparante karakter ervan leidt dit frustratie en onvrede. Het beleids-
spoor voor de korte termijn (spoor 5), met haar rechtstreekse relatie naar

Bijlage achtergrondrapport

het vergunningen

spoor (spoor 4), staat in het teken van de discussie over
de gewenste groei en de daarmee gepaard gaande geluidshinder. Pogingen
om het debat breder te trekken en andere elementen bij de discussie te
betrekken zijn tot op heden weinig vruchteloos. De procedurele vertaling die
gemaakt moet worden van de resultaten uit spoor 5 in spoor 4 en de uitvoe-
ring daarvan in spoor 3 (luchtverkeersleiding) leidt wederom tot een verdere
vernauwing van uitkomsten, namelijk een eenzijdige focus op vliegcapaciteit
en de maximale omvang van negatieve externe effecten. De vluchtigheid en
vrijblijvendheid van het zesde spoor (lange termijn wilsvorming) draagt op
haar beurt ook niet bij aan verbreding van het debat.
De gebrekkige koppeling tussen visievorming en de andere sporen kent
verschillende oorzaken. Ten dele is dit gebrek ook binnen organisaties terug
te vinden: het niveau binnen organisaties waar de visie wordt ontwikkeld ope-
reert in een aantal gevallen los van het niveau waar operationele beslissingen
worden genomen. Een andere oorzaak is te vinden in het veld zelf: voor zover
afzonderlijke partijen een heldere visie hebben op de langere termijnontwik-
kelingen, slagen zij er niet in die in de interactie met anderen werkelijk te
bediscussiëren en deze aan elkaar te verbinden.

Interactievormen

Rondom deze sporen bestaan arrangementen, waarbinnen processen van
kennisvorming en besluitvorming plaatsvinden. In het governance-veld rond
Schiphol zien we vier interactievormen:

- tijdelijke, interactieve vormen van overleg (bijvoorbeeld TOPS,
Alderstafel);

- structurele vormen van overleg (bijvoorbeeld CROS);

- contacten tussen sector en rijk, tussen sectorpartijen onderling en tussen
overheden onderling;

- klassieke lobbykanalen (via rechter, politiek, media) en ambtelijke
contacten.

Ook hier vinden we nauwelijks vruchtbare grond voor interactie die over
meer gaat dan alleen over de capaciteit van de luchthaven en haar negatieve
externe effecten. Het overleg tussen rijk, sector en omgeving had tot voor
kort een ad hoc karakter en blijft beperkt tot sectorpartijen, overheden en
omwonenden. Veel partijen gebruikten daarom adversaire instrumenten om
hun stem te laten horen. Een aantal van hen (bijvoorbeeld milieuorganisaties)
hebben zich in de loop van de tijd ook afgewend van het veld.

Bijlage achtergrondrapport

2.5 Conclusies in termen van complexiteit
Op basis van de interviewsessies kunnen we de gebrekkige koppeling tussen
sporen, en de consequenties daarvan, typeren in een aantal kernpunten: (1)
boundary judgements, getypeerd aan de hand van de gehanteerde definitie
van duurzaamheid, (2) (gebrek aan) dynamiek in het veld en de consequen-
ties daarvan, en (3) fragmentatie van het governance-veld.
(1) Boundary judgements:
Definitie van duurzaamheid in het governance-veld
Om inzicht te krijgen in de wijze waarop betrokken actoren het governance-
veld afgrenzen is het inzichtelijk om te kijken naar de wijze waarop zij het
begrip duurzaamheid invullen. Duurzame ontwikkeling, veelal afgekort
tot duurzaamheid, ken in theorie en praktijk inmiddels vele definities. Een
veelgebruikte samenvatting van de thema's die onder duurzame ontwik-
keling vallen is `de drie P's': People, Planet, Profit. In het governance-veld
rond Schiphol wordt de afweging tussen economie, ecologie en leefbaarheid
vrijwel voortdurend verengd tot het conflict tussen discussies over de capa-
citeit van de luchthaven enerzijds, en de noodzaak om de negatieve externe
effecten (met name de geluidsoverlast) voor omwonenden te beperken
anderzijds. Dit zijn specifieke invullingen van respectievelijk het economische
en het leefbaarheidaspect. Capaciteitsgroei is een mogelijke, maar niet de
enige manier om winst te genereren. Bovendien wordt bij capaciteit vooral de
ontatie aandacht gevestigd op de winst van Schiphol NV, terwijl een ruimere invulling
van economische winst mogelijk zou zijn. Geluidsoverlast is traditioneel een
milieuthema, maar in de discussie rond Schiphol wordt het primair ingevuld
e confr als leefbaarheidissue. De nadruk ligt dan op de nadelige consequenties voor
omwonenden.
eatiev

Partijen zitten gevangen in deze definities, en slagen er niet in om verbreding
in de discussie over duurzaamheid aan te brengen, of het milieuaspect in de
discussie te verweven. Kenmerkend voor dat laatste is de betrokkenheid op
afstand van milieuorganisaties en in mindere mate ook het ministerie van
VROM. Uit de interviewsessies blijkt dat verschillende milieuorganisaties
niet van zins zijn zich in het veld te begeven; hun kennis van de actuele stand
van zaken lijkt ook niet optimaal. En als Schiphol een rapport uitbrengt over
innovaties die kunnen bijdragen aan een duurzaam Schiphol, dan richt de
aandacht zich al snel op de haalbaarheid of het beperkte innovatieve karakter
van methoden om geluidsoverlast te verminderen.
Mede als gevolg van de specifieke invulling van duurzaamheid in termen van
capaciteit versus geluidsoverlast is het vergunningspoor (dat primair gericht
is op normering van geluidsbelasting) dominant in de vormgeving van beleid.
Gezien het conflict dat al decennia lang bestaat biedt dit juridische traject aan
partijen maximale zekerheid en houvast in vergelijking met andere sporen.
Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr Gedragingen van Schiphol worden door omwonenden vrijwel per definitie
geduid als het `zich niet houden aan gemaakte afspraken of er onderuit

Bijlage achtergrondrapport

proberen te komen'. Het spel tussen partijen bestaat vooral uit het streven
naar normen die het best bij het eigen belang aansluiten. De dominantie
van dit spoor komt mede tot uitdrukking in het feit dat processen in andere
sporen momentum krijgen op het moment dat in het vergunningspoor een
nieuwe beslissing moet worden genomen. Dit is overigens geen unieke
situatie; rond andere luchthavens valt een vergelijkbare verenging van de
duurzaamheidsdiscussie te constateren.

Nadeel van deze dominantie is echter dat de discussie geframed wordt in
termen die ook in vergunningsvoorwaarden kunnen worden vertaald en dat
andere aspecten veel moeilijker op de agenda komen, laat staan als doel-
stelling of randvoorwaarde kunnen worden meegenomen. De enige winst
die partijen kunnen boeken is of meer capaciteit, of betere bescherming.
Onvermijdelijk leidt dit tot een zero-sum game.

De beperkte scope van het governance-veld en de discussie daarbinnen wordt
ook weerspiegeld in de deelname van organisaties aan het governance-veld.
De overlegorganen worden gedomineerd door actoren die zich bezighouden
met het kerndilemma groei versus geluidhinder. Milieuorganisaties en andere
partijen zijn genoodzaakt andere beïnvloedingsmechanismen te benutten.
Dergelijke acties leveren weer nieuwe irritatie op bij andere spelers in het
veld, en bevestigen vooroordelen en gevoelens van wantrouwen.
(2) (Gebrek aan) dynamiek en de consequenties daarvan
Rond Schiphol kan een voortdurende dynamiek worden geconstateerd:
regelgeving wordt aangepast, er is sprake van economische groei, en mede
als gevolg van externe factoren zoals EU-regelgeving en ontwikkelingen in
de concurrentiestrijd tussen luchtvaartmaatschappijen wordt de luchthaven
voortdurend voor nieuwe uitdagingen geplaatst. Deze dynamiek wordt voor
een belangrijk deel veroorzaakt in het internationale veld (zie pagina 11) maar
beïnvloedt wel de positie die betrokkenen volgen in het nationale veld.
Daarnaast worden partijen in het veld regelmatig geconfronteerd met onver-
wachte gebeurtenissen in het nationale veld die de complexiteit van het
systeem vergroten. Een voorbeeld is de beslissing van de Provincie Noord-
Holland om niet langer de reservering voor de parallelle Kaagbaan in stand
te houden. De reactie van de minister van V&W om die reservering over te
nemen heeft tot gevolg dat in de Randstad allerlei ruimtelijke beslissingen
moeten worden getoetst aan de nationale reservering. Daarmee wordt het
Schiphol-veld verbonden met nog weer andere dossiers. Een ander voorbeeld
is de belasting op vliegtickets. Als gevolg daarvan organiseren touroperators
reizen vanaf luchthavens net over de grens. Hun klanten komen vervolgens tot
de conclusie dat naast het prijsvoordeel andere voordelen bestaan: kortere
wachttijden, goedkopere parkeerplaatsen, en kleinschaliger infrastructuur.

Bijlage achtergrondrapport

Tegelijkertijd is het governance-veld aan de basis grotendeels inert. Partijen
komen elkaar met grote regelmaat in verschillende arrangementen tegen,
kennen elkaars posities, standpunten en belangen, en genereren rond het-
zelfde thema voortdurend kennis die de bestaande verhoudingen bevestigt.
Doordat deze verhoudingen conflictueus zijn heeft dit tot gevolg dat het
merendeel van betrokkenen zich in het veld beweegt met al dan niet uitge-
sproken gevoelens van wantrouwen, irritatie, en onbegrip. Er wordt gespro-
ken over `de Schiphol-maffia' en `sabotage' door belangengroepen. Nieuw
onderzoek leidt niet tot gedeeld voortschrijdend inzicht, maar tot tegen-
onderzoek en een nieuwe fase in de stellingenoorlog.
Van buitenaf bezien is dit opmerkelijk. Waarom zijn betrokkenen niet in staat
zichzelf uit deze situatie te bevrijden? Aan deze vraag ligt de veronderstelling
ten grondslag dat partijen de huidige situatie als niet-productief en onwense-
lijk beschouwen. Het is natuurlijk mogelijk dat die veronderstelling onterecht
is. Wellicht beschouwen partijen deze situatie als werkbaar, in de zin dat zij
daarbinnen hun doelstellingen in voldoende mate kunnen realiseren als ze
maar lang genoeg volhouden en hard genoeg vechten. Het leidt er echter
niet toe dat in het governance-veld mogelijkheden worden gecreëerd om
gezamenlijk op een constructieve manier de discussie naar een hoger niveau

te tillen, de agenda te verbreden en een verbindende visie voor de toekomst
te realiseren. In plaats daarvan zien we het volgende gebeuren:
a. Terugtrekken in regels om zo vertrouwenwekkend gedrag af te dwingen;
ontatie b. Focus op de formele hiërarchie: het Rijk zou haar verantwoordelijkheid
moeten nemen;
c. Reproductie van bestaande verhoudingen in nieuwe situaties en
e confr arrangementen.
eatiev Ad a.
Een van de paradoxen in het huidige governance-veld bestaat erin dat partijen
de behoefte hebben om afspraken zoveel mogelijk en gedetailleerd in regels
vast te leggen. Als andere partijen niet te vertrouwen zijn, dan is dit de enige
manier om met elkaar dingen te bereiken. Het probleem is dat ontwikkelin-
gen aangaande Schiphol moeilijk voorspelbaar zijn (gezien ook de koppeling
met het internationale veld), waardoor men zich voor de lange termijn niet
in regels wil vastleggen. De focus op regels leidt er zo toe dat de aandacht
alleen uitgaat naar de korte termijn, zonder dat partijen daar noodzakelijk
naar op zoek gaan. Als voor de langere termijn zaken worden vastgelegd,
dan is eigenlijk meteen duidelijk dat dit niet realistisch is. Zoals een van de
respondenten het verwoordde: `je organiseert dan je eigen teleurstelling'.
Het tweede probleem met gedetailleerde regelgeving is de discrepantie die
ontstaat met de alledaagse complexiteit van de luchthavenexploitatie en
de situatiespecifieke omstandigheden van alledag. Meer flexibiliteit zou
kunnen leiden tot meer milieuwinst, maar wordt niet getolereerd vanwege
het sterke onderlinge wantrouwen. In andere woorden: partijen voelen zich
Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr genoodzaakt tot ordezoekend handelen. Complexiteitserkennend handelen
staat of valt met het leggen van verbindingen en het los durven laten van

Bijlage achtergrondrapport

bestaande vastig eden, iets wat onmogelijk is als partijen elkaar niet kunnen
h

vertrouwen.

Ad b.

Een van de terugkerende elementen in de interviewsessies was de roep om
een sterkere rol van de nationale overheid, i.c. het ministerie van V&W. Het
ministerie wordt door verschillende partijen verweten gebrek aan regie ten
toon te spreiden, onduidelijk te zijn aangaande haar bedoelingen, keuzes uit
te stellen, en gebrek aan daadkracht ten toon te spreiden.
Een dergelijke beleving van de rol van een centrale speler in het veld heeft
een bijzondere betekenis, in de zin dat de complexiteit van het veld ermee
lijkt te worden ontkend omdat één actor blijkbaar in staat wordt geacht oplos-
singen te genereren. Ook hier is dus sprake van ordezoekend handelen, en in
dit geval wordt `het Rijk' gezien als de partij die de complexiteit van het veld
kan overstijgen. Zeker in een situatie van onderling wantrouwen, zo lijkt het
gevoel bij een aantal partijen, mag van de nationale overheid worden ver-
wacht dat zij het voortouw neemt, knopen doorhakt, en duidelijkheid schept.
De formele hiërarchie is in een gepolariseerd veld een van de weinige zaken
waaraan partijen zich kunnen vastklampen.

Ook het advies van de Raad voor Verkeer en Waterstaat lijkt in haar advies
Helder kiezen, keuzes helder maken (maart 2008) te pleiten voor een promi-
nentere rol van het Rijk. Via het expliciet vaststellen van `nationale belangen'
inzake economie en milieu kan het ministerie van V&W op basis van de Wro
"via een inpassingsplan (functioneel op te vatten als `rijksbestemmingsplan')
een gebied dat van nationaal belang is inrichten met doorzettingskracht naar
de provinciale en gemeentelijke overheden." (Raad voor V&W 2008, 35).
Op basis van een complexiteitserkennend perspectief kunnen we wijzen op
het feit dat deze roep om `sterk leiderschap' voorbijgaat aan de kenmerken
van het governance-veld als complex systeem. Dit blijkt alleen al uit het feit
dat `het Rijk' feitelijk bestaat uit een aantal partijen (verscheidene diensten/
afdelingen bij verschillende ministeries). Tegelijkertijd kan deze roep worden
gezien als een kans voor V&W om een voortrekkersrol te vervullen met als
doel het creëren van verbindingen. Daarbij is het belangrijk dat het ministerie
hier duidelijk positie kiest: wil zij deze rol op zich nemen, of ziet zij zichzelf
in een andere rol? Onduidelijkheid en ambivalentie voedt het gevoel dat het
ministerie de verantwoordelijkheid bij anderen legt, of instemt met de conse-
quenties van een gepolariseerde situatie.

Een tweede uitingsvorm van deze roep om hiërarchie zien we in de door ons
onderscheiden sporen. Veel partijen willen vanuit een langetermijnvisie op
Schiphol een duidelijke inkadering en aansturing naar de andere sporen. Het
gaat hen dan om het zoveel mogelijk dichttimmeren van datgene wat gebeurt
in met name de voor hen moeilijk te beïnvloeden sporen van exploitatie en
luchtverkeersleiding. Tegelijkertijd zien we dat juist een aantal vrijheids-

Bijlage achtergrondrapport

graden in deze sporen (weliswaar op basis van een zekere mate van hiërarchie
in doelen) kan leiden tot verdere optimalisatie van de uitkomsten van het
governance veld.
Ad c.
Tenslotte blijkt dat pogingen om nieuwe arrangementen voor besluitvorming
te creëren de neiging hebben om na verloop van tijd de bestaande verhou-
dingen in het veld te reproduceren. Dit is ook zichtbaar bij de Alderstafel.
Uit interviewsessies met betrokkenen uit het veld (zie Bijlage 1) die werden
gehouden in januari 2008 kwam naar voren dat geen van de respondenten
onverdeeld positief is over het verloop van het overleg aan de Alderstafel. De
posities konden toen als volgt worden ingedeeld:

- principieel oneens met de Alderstafel: een aantal respondenten vindt
het fundamenteel onjuist dat d.m.v. dit arrangement beslissingen worden
genomen over de toekomst van Schiphol. De politiek, c.q. het ministerie
schuift daarmee haar verantwoordelijkheid af;

- oneens met inrichting: alhoewel het in theorie een goed initiatief is, blijkt
het in de praktijk problematisch doordat niet alle partijen aan tafel zitten
(Rijksoverheid ontbreekt), partijen onvoldoende mandaat hebben (bewo-
ners), en de spelregels onduidelijk zijn;

- oneens met resultaten: ondanks de bedoeling om aan de Alderstafel de
langere termijn vorm te geven herhaalt de dynamiek van het veld zich aan
de tafel, waardoor opnieuw korte termijn-issues de overhand krijgen.
ontatie

Bij de presentatie van het advies over de middellange termijn in oktober 2008
bleken betrokken partijen (lees: diegenen die waren vertegenwoordigd aan
e confr de Alderstafel) positief over de vooruitgang, ook in termen van het opbou-
wen van vertrouwen. Er heeft een uitruil plaatsgevonden waarbij elk van de
eatiev partijen iets heeft ingeleverd, maar daarvoor ook een belangrijke wens in
vervulling ziet gaan. Deze vooruitgang vormt een goed startpunt voor het
proces van creatieve confrontatie zoals we dat in hoofdstuk 3 verder zullen
uitwerken. Daarbij zal aandacht moeten worden besteed aan enkele punten
die nog kenmerkend zijn voor de historisch gegroeide verhoudingen:

- het advies wordt gedragen door alle deelnemers, met uitzondering van
een vertegenwoordiger van een deel van de bewonersplatforms. Alhoewel
is geïnvesteerd in het proces, blijkt het voor bewoners niet mogelijk zich-
zelf op dusdanige wijze te organiseren dat met één stem onderhandelin-
gen worden gevoerd. De representatie van bewoners blijft daarmee een
heikel punt in het proces;

- deelname aan de Alderstafel is gebaseerd op het dominante beeld dat
primair een balans moet worden gevonden tussen de groei van het aantal
vliegbewegingen enerzijds, en beperking van geluidsoverlast anderzijds.
Deze probleemdefinitie bepaalt in belangrijke mate de agenda en het
deelnemersveld;

- de overeenstemming berust voor een belangrijk deel op het uitplaatsen
Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr van `niet mainportgebonden verkeer' naar de regionale luchthavens van
Lelystad en Eindhoven. Deze worden ook door Schiphol geëxploiteerd,

Bijlage achtergrondrapport

en het Rijk dient voorzieningen te treffen om deze overloop mogelijk te
maken. Hiermee wordt een deel van het probleem geëxporteerd naar par-
tijen die niet bij het overleg betrokken waren;

- de onderliggende constructie, waarbij belanghebbenden tot overeenstem-
ming komen, met de belofte dat de ministers dit advies (`een en ondeel-
baar') over zullen nemen, past in de positiebepaling zoals die traditioneel
door V&W wordt gekozen als staande buiten het systeem.
(3) Een gefragmenteerd veld

Het governance-veld wordt verder gekenmerkt door een grote mate van
fragmentatie. Onze analyse in termen van verschillende sporen geeft dat
helder aan. Niet altijd stroken de intenties in het ene spoor met die van het
andere spoor. Het sterkst zien we dit ten aanzien van de eerste twee sporen,
de dagelijkse praktijk op de luchthaven in relatie tot de andere sporen, met
name het vierde, vijfde en zesde spoor. De exploitatie van de geluidsruimte
die Schiphol heeft houdt in dat keuzes worden gemaakt over baangebruik,
aanvliegroutes etcetera. Deze keuzen kunnen grote impact op de omgeving
hebben en conflicteren gemakkelijk met de beleidsdoelstellingen.
De innige relatie tussen het vierde en vijfde spoor heeft als gevolg dat de
afwegingen en keuzen die in het vijfde spoor worden gemaakt, voortdurend
worden geherformuleerd in termen uit het vierde spoor. Met andere woorden:
een discussie over groei van Schiphol gaat automatisch over vergunningvoor-
waarden, meetpunten, aanvliegroutes en milieueisen. De discussie over de
Schipholwet en ook de huidige korte termijndiscussie over Schiphol krijgt
gestalte in termen van de geldende voorschriften en eventuele aanpassing
daarvan.

De sterke vervlechting tussen het derde en vierde spoor (luchtverkeers-
leiding en milieuwetgeving) staat een optimalisatie van de afhandeling van
het luchtverkeer in de weg. De starheid van de regelgeving laat niet toe dat
er door middel van het toepassen van kleinschalige aanpassingen innovaties
worden gerealiseerd die uiteindelijk een beter effect sorteren in het licht van
de doelstellingen uit het vijfde spoor.

In het zesde spoor ontbreekt het met name aan een doorgaande interactie
tussen kernspelers waarin lange termijnvisies worden ontwikkeld die breed
worden gedragen, en die vervolgens worden vertaald naar de andere sporen.
Op bepaalde momenten lijkt zo'n interactie tot stand te komen, bijvoorbeeld
rond de ontwikkeling van de Integrale Beleidsvisie in 1997. Kenmerkend voor
het veld is echter dat deze golf snel wegebt, en partijen overgaan tot de orde
van de dag (sporen 1-3). Dit zorgt ervoor dat de discussie over Schiphol nau-
welijks afwegingen op een fundamenteler of abstracter niveau kent. De domi-
nante afweging betreft die tussen aantal vliegbewegingen en de daarmee
gepaard gaande geluidhinder. Dit wordt nog versterkt door twee aspecten:

Bijlage achtergrondrapport

- de dominante vorm van kennisproductie ter ondersteuning van de besluit-
vorming is dikwijls een MER. Daarin wordt weliswaar een alternatieven-
vergelijking gemaakt, maar de keuze voor alternatieven is beperkt tot
vergelijkbare typen maatregelen en bevat geen alternatieven op andere
abstractieniveaus;

- de dominante besluitvormingsprocedure is een wijziging van een besluit
(vaak het LVB) of van een wet. Het instrument van de PKB is alleen
gebruikt in de jaren negentig. Deze procedures zijn sterk bureaucratisch-
formele instrumenten zonder veel waarborgen voor interactie en zonder
de mogelijkheid voor bredere afwegingen.
Met andere woorden: het ontbreekt aan een kennisinfrastructuur die de
interactie over de lange termijn op een aansprekende en gezaghebbende
wijze kan faciliteren. Een dergelijke structuur produceert (op aanvraag of uit
eigen initiatief) nieuwe inzichten die het lopende proces kunnen verrijken,
en speelt tegelijkertijd een belangrijke rol bij de vertaling van de visie naar
andere sporen.
Op dit moment lijkt sprake van een nieuwe opgaande golf in het zesde spoor
op basis van de ambitie van V&W om een lange termijnvisie te ontwikkelen.
De thema's die we in het volgende hoofdstuk aandragen zijn bedoeld als
aanzet voor een kennisinfrastructuur die deze golf voor langere termijn kan
dragen.
ontatie

Samenvattend
e confr Ondanks een veelheid aan initiatieven in het afgelopen jaar, en de pogingen
om de discussie over de langere termijn te entameren, moet de conclusie
eatiev worden getrokken dat het governance-veld haar eigen dynamiek van polari-
satie en focus op deelaspecten van het spectrum van duurzame ontwikkeling
reproduceert. Alhoewel partijen de neiging hebben om zichzelf als uitzonde-
ring op de regel te presenteren, lijken zij bijna zonder uitzondering gevangen
in beelden en routines die gebaseerd zijn op wantrouwen, het eigen belang,
en het creëren van zekerheid op korte termijn. Vernieuwende gedachten,
inzichten en praktijken krijgen op die manier nauwelijks een kans. In termen
van handelingsperspectieven (pagina 11) verleidt de dynamiek in het systeem
partijen tot ordezoekend handelen. Bij gebrek aan vertrouwen wordt vast-
gehouden aan hiërarchie en regels. Daarmee wordt de mogelijkheid om de
complexiteit van het veld en de problematiek te aanvaarden, en van daaruit
naar oplossingen te zoeken, gefrustreerd.
We zien dit perspectief ook terug in het feit dat partijen elkaar een grote
mogelijkheid toekennen om het veld in de door hen gewenste richting te doen
bewegen. Zo wordt de eigen frustratie gezien als het resultaat van handelen
van de `opponent'. Daarmee wordt de complexiteit van het veld feitelijk gene-
Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr geerd: de koppeling tussen het nationale en internationale veld, de gefrag-
menteerde subvelden en sporen op nationaal niveau grijpen op allerlei manie-

Bijlage achtergrondrapport

ren op elkaar in, zodat het voor een buitenstaander moeilijk voorstelbaar is
dat één partij verantwoordelijk kan zijn voor de ontwikkelingen die zich in het
governance-veld afspelen.

Het advies van de Alderstafel lijkt een eerste stap op weg naar een situatie
waarin de dynamiek in het veld kan veranderen. In het volgende hoofdstuk
zullen we ingaan op de vraag in hoeverre het mogelijk is voor partijen in een
dergelijk veld om een andere positie in te nemen, en daarmee de dynamiek in
het veld tot een meer productieve om te vormen.

Bijlage achtergrondrapport

3 Op weg naar een creatieve
confrontatie
Het advies van de Alderstafel van oktober 2008 vormt een mogelijk startpunt
voor een verandering in het governance-veld waarbij niet langer de bestaande
verhoudingen worden gereproduceerd. Daarmee kan een situatie ontstaan
waarin nieuwe initiatieven en actoren de ruimte krijgen om duurzaamheid
een bredere invulling te geven. De diversiteit in standpunten en visies kan
dan een basis vormen voor een creatieve confrontatie, waarin een veelheid
van inzichten leidt tot ongedachte oplossingen en nieuwe kansen. De huidige
economische situatie van afvlakkende groei vormt een kans in de zin dat de
druk op het veld rond het dominante thema van groei versus hinder in de
komende jaren waarschijnlijk minder zal zijn. Dit biedt een uitgelezen moge-
lijkheid om de creatieve confrontatie rond nieuwe thema's te initiëren.
Vanuit de huidige situatie is het niet eenvoudig om tot een dergelijke crea-
tieve confrontatie te komen. Om daar te komen moeten twee stappen worden
gezet. Allereerst voorwaarden worden geschapen waaronder partijen elkaar
tegemoet kunnen treden zonder wantrouwen (paragraaf 3.1.). Daarmee lijkt
aan de Alderstafel een begin te zijn gemaakt, dat moet worden uitgebouwd.
In de tweede plaats moeten arrangementen worden ontwikkeld waarbinnen
ontatie nieuwe spelers en nieuwe thema's een kans krijgen. Die nieuwe input kan
bestaande partijen inspireren (paragraaf 3.2.).
e confr

3.1 Bouwen aan vertrouwen
eatiev In de analyse is de conclusie getrokken dat het governance-veld zich lange
tijd heeft gekenmerkt door langdurig en diep wantrouwen. Daarbij is aange-
geven dat complexiteitserkennend handelen, dat zijn basis vindt in het leggen
van verbindingen, in zo'n situatie weinig kans van slagen heeft. In situaties
van wantrouwen vallen actoren terug op het weinige dat hen houvast biedt:
contact met gelijkgestemden, en harde afspraken op basis van formele regels.

De staat waarin het governance-veld rond Schiphol zich bevindt is niet uniek.
Er zijn meerdere maatschappelijke vraagstukken waarbij partijen gedurende
langere tijd tegen over elkaar staan, waarbij beelden en handelingspatronen
ontstaan die de confrontatie vooral bevestigen, in plaats van te komen tot
een transformatie naar een situatie die door betrokkenen als productief wordt
ervaren.
Om die transformatie te bewerkstelligen is het allereerst noodzakelijk dat
partijen deze beelden en routines onder ogen zien, niet alleen bij anderen,
maar ook bij zichzelf. Hiervoor zijn verschillende methoden beschikbaar, die
Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr zijn gericht op het doorbreken van cognitieve en sociale fixaties.

Bijlage achtergrondrapport

In een reeks van onderzoeken heeft Termeer (1993, 2006) de inertie en dyna-
miek van het beleidsveld rond de Nederlandse landbouw geanalyseerd. Een
beleidsveld wordt gevormd door een netwerk van relaties tussen partijen, de
sociale context, en een set van interpretaties, beelden van de werkelijkheid.
De combinatie van beelden en sociale relaties noemt zij een configuratie.
Configuraties hebben een zekere stabiliteit die functioneel is omdat zij par-
tijen helpt om te gaan met de complexe werkelijkheid. Stabiliteit kan echter
evolueren naar een situatie van inertie, waarbij fixaties optreden. De confi-
guratie is niet meer `levend', partijen zijn niet in staat alternatieve beelden
met elkaar te ontwikkelen en delen, en blijven met elkaar omgaan binnen
vaststaande relatiepatronen. In sommige situaties bestaat de inertie hoofd-
zakelijk in de beelden. Het is dan mogelijk om die stagnatie te doorbreken
door de introductie van nieuwe relatiepatronen (bijvoorbeeld: nieuwe partijen
introduceren). Omgekeerd kan een stagnatie in relatiepatronen worden door-
broken door de introductie van nieuwe beelden. Het meest hardnekkig zijn
situaties waarin zowel stagnatie optreedt rond beelden en interactiepatronen.
In termen van complexe systemen gaat het hier om het vraagstuk van vastlig-
gende boundary judgements van betrokken partijen. Dergelijke begrenzingen
hebben, zoals eerder is uiteengezet, betrekking op de vraag wat een betrok-
kene definieert als behorend tot het systeem, en wat daar buiten valt. Daarbij
kan het gaan om inhoud (beelden), maar ook om partijen (en dus interactie-
patronen). Als boundary judgements dermate vastliggen dat sprake is van
inertie, houdt dit in dat betrokkenen de begrenzing als zodanig vanzelfspre-
kend beschouwen dat deze voor hen niet langer zichtbaar is. Wanneer binnen
het systeem geen impulsen ontstaan om die afgrenzing ter discussie te stel-
len, dan kan dat alleen door invloeden vanuit de omgeving. Het kan daarbij
gaan om gebeurtenissen die dusdanig ingrijpend zijn dat partijen gedwongen
worden hun afgrenzing te herzien. Een alternatief is een externe interventie
van buitenaf, bijvoorbeeld in de vorm van systeemtherapie.
Uitgangspunt van deze methodiek is dat polarisatie in een complex veld wordt
bestendigd doordat betrokkenen de neiging hebben om onderlinge verhou-
dingen en de problematiek te zien in zwart-wit dimensies. In het governance-
veld rond Schiphol hebben we dit ook kunnen constateren: de kernvraag is
die tussen economische groei en geluidsoverlast; `de' sector staat tegenover
de bewoners; etc. Dergelijke tweedelingen kunnen worden doorbroken wan-
neer partijen bereid zijn het destructieve karakter van dergelijke beelden te
onderkennen, en leren om meer nuances te onderscheiden. Systeemtherapie
bestaat uit concrete oefeningen waarbij bijvoorbeeld twee partijen die elk een
pool van de tweedeling vertegenwoordigen met elkaar een gesprek aangaan,
aangevuld met een derde partij. De betrokkenheid van een derde partij, die
een andere positie vertegenwoordigt, doorbreekt de `wij-jullie' beelden, en
draagt er aan bij dat partijen hun positie en de daarachterliggende waarden
op een andere wijze gaan formuleren. Een voorbeeld van zo'n `derde positie'
is het uitbreiden van de posities van Schiphol en omwonenden met die van
gebruikers (reizigers, transporteurs), werknemers van Schiphol die in de

Bijlage achtergrondrapport

nabijheid van de luchthaven wonen, exploitanten van de luchthavenwinkels of
touroperators, die de luchthaven en de daar geboden diensten in termen van
de consumentenmarkt vertalen.
Het werk dat is verricht aan de Alderstafel kan worden gezien als een eer-
ste stap in die systeemtherapie. Voor de bestendiging en uitbouw daarvan
naar andere betrokkenen (inmiddels ook de partijen rond de vliegvelden
van Eindhoven en Lelystad) is een cruciale voorwaarde dat partijen achter
een dergelijke benadering staan: zij moeten de noodzaak voelen om op de
eigen gepolariseerde denkwijze te reflecteren. Gezien het feit dat meerdere
betrokkenen naar het Rijk, i.c. het ministerie van V&W kijken om `de lijnen uit
te zetten' ligt hier een kans. Wanneer V&W vanuit een complexiteitsaanvaar-
dend perspectief ingaat op deze behoefte dan kan het gebruik maken van de
verwachtingen van partijen en een vorm van systeemtherapie introduceren.
Daarbij moet de term `therapie' overigens niet uitsluitend worden opgevat
naar analogie van een jarenlange psychoanalyse; enkele sessies van creatieve
therapie kunnen al zorgen voor de broodnodige reflectie en de aanvankelijke
ontwikkeling van nieuwe beelden. De verbreding die in het Alders-advies is
aangebracht naar regionale vliegvelden biedt daartoe een kans, omdat het
nieuwe partijen in het veld betrekt die met nieuwe inzichten en behoeften de
bestaande verhoudingen kunnen doorbreken.

Systeemtherapie kan de kiem leggen voor een vertrouwensbasis tussen
ontatie betrokken partijen. Dit vertrouwen is noodzakelijk om de lange tijd domi-
nante dynamiek te doorbreken waarin afspraken over streng afgebakende
thema's in regels worden vastgelegd. Met andere woorden: het schept ruimte
e confr

Voorbeelden van elders: doorbraken in inerte dossiers
eatiev De complexiteit van processen in het governance-veld rond Schiphol is niet uniek.
Uit de praktijk van complexe besluitvorming bij controversiële issues kunnen we
lessen trekken die kunnen worden bezien op hun toepasbaarheid op de beleids-
vorming rond Schiphol.
Een eerste casus is de verdieping van de Westerschelde. Hoewel op dit moment
met name de ontpoldering voor problemen en vertraging zorgt, is rond dit vraag-
stuk na jarenlange controverse sinds de laatste jaren op een constructieve wijze
samengewerkt tussen belanghebbenden. Nadat de projectorganisatie ProSes haar
werkzaamheden eind 2005 afrondde, lag er een Ontwikkelingsschets waarin een
naar de mening van alle betrokken partijen evenwichtig pakket van maatregelen
op het gebied van veiligheid, natuurlijkheid en toegankelijkheid opgenomen was.
Het proces dat leidde tot deze Ontwikkelingsschets kent een aantal leerpunten:

- partijen vertrokken vanuit een gedeelde visie: met elkaar moeten wij concreet
invulling geven aan de ambities uit de Langetermijnvisie als het gaat om het
in stand houden van het estuarium, het verbeteren van de toegankelijkheid,
Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr

Bijlage achtergrondrapport

de natuurlijkheid en de veiligheid van het estuarium en het op een vruchtbare
wijze onderling samenwerken;

- er werd serieus werk gemaakt van (interdisciplinaire) joint fact-finding tussen
experts en belanghebbenden;

- dankzij een brede agenda (rond toegankelijkheid, natuurlijkheid, veiligheid)
werden veel partijen gemobiliseerd, was er voor veel partijen `iets te halen' en
konden deals worden gesloten;

- van meet af aan was er aandacht voor de opzet van een langdurig monitoring
en onderzoeksprogramma naar de effecten van een verdieping;

- er werd serieus gekeken naar opties om een verdieping stapsgewijs uit te
voeren en het definitieve pakket maatregelen bevat de garantie dat zodra de
verdieping leidt tot significante achteruitgang van het estuariasysteem de ver-
dieping direct wordt teruggedraaid voor rekening en risico van het Antwerpse
Havenbedrijf;

- ook gedurende de implementatiefase krijgt het overleg tussen belanghebben-
den (het Overleg Adviserende Partijen) een zwaarwegende rol in begeleiding
en advies.

Een tweede leerzame casus betreft de gasboringen in de Waddenzee. Recent heeft
de Raad van State voorwaar geen instituut dat snel tevreden lijkt te zijn als het
gaat om zorgvuldigheid uitgesproken dat de daar gemaakte afspraken de toets
der (juridische) kritiek kunnen doorstaan. Het proces dat leidde tot deze stand van
zaken kent de volgende leerpunten:

- er was sprake van een sterk gedeeld commitment van betrokken partijen aan
de noodzaak om het proces tot een goed einde te brengen;

- uit de verschillende betrokken organisaties hebben individuen zich sterk
gemaakt door te werken aan een gemeenschappelijk gedeeld product. Zij heb-
ben leiderschap getoond door `hun' organisatie rijp te maken voor acceptatie
van dat product;

- de discussie over gasboringen werd gekoppeld aan de discussie over de kok-
kelvisserij zodat overeenstemming op meerdere dossiers tot doorbraken kon
leiden;

- daarbij was een belangrijke rol weggelegd voor algemeen geaccepteerde fei-
ten en doorgaande kennisvorming (Raad voor de Wadden, monitoring);

- een sterke verankering van de `hand aan de kraan' clausule: als er schade
optreedt wordt de gaswinning gestopt. Een dergelijk mechanisme kan alleen
worden ingevoerd als partijen elkaar vertrouwen. Dit vertrouwen is in de loop
van het proces gecreëerd.

Succes in slepende controversiële dossiers heeft dus alles te maken met het
organiseren van doorgaande interactie tussen een breed samengesteld palet van
belanghebbenden, met een rijke agenda en rondom gezaghebbende kennisvor-
ming. Voor het Schipholdossier kunnen we hier een aantal zaken van leren. Drie
vormen van doorgaande interactie zijn daarbij in het bijzonder relevant.
Box 2 Doorbraken in inerte dossiers

Bijlage achtergrondrapport

voor productieve dynamiek en innovatie. Een dergelijke doorbraak is zeker
mogelijk, zoals blijkt uit de voorbeelden in box 2. Om die ruimte te benutten
moeten er wel arrangementen bestaan waarbinnen een dergelijke creatieve
confrontatie wordt ingebed. In het vervolg wordt ingegaan op dergelijke
arrangementen, waarbij de principes van complexiteitsaanvaardend handelen
als uitgangspunt dienen.

3.2 Nieuwe arrangementen
Het creëren van governance-arrangementen voor een creatieve confrontatie
Delen van het governance-veld rond Schiphol zijn gebaat bij management
vanuit een ordezoekend perspectief, bijvoorbeeld in spoor 1, de exploitatie
van de luchthaven. In andere sporen is het van belang te handelen op basis
van een complexiteitsaanvaardend perspectief. Daarin kunnen de volgende
elementen worden onderscheiden:
a. De systeemgrens die door betrokken partijen wordt gehanteerd is te
weinig inclusief om tot innovatieve oplossingen te komen. Interventies
dienen zich te richten op het leggen van verbindingen met andere
inhoudelijke thema's en partijen, zodat het systeem inclusiever wordt;
Vaak concentreert de besluitvorming in controversiële issues zich op beslis-
ontatie singen voor de praktijk van alledag (de eerste drie sporen uit paragraaf 2.2.).
Een voorlopig eindbeeld wordt niet geschetst omdat partijen bang zijn hier
niet uit te komen of omdat de concepten waarin de controverse geframed is
e confr (geluidshinder versus groei) geen ruimte laten voor een samenbindend en
wenkend perspectief. Een dergelijke impasse kan op twee manieren worden
eatiev doorbroken. Het netwerk van betrokken partijen (nu sterk gericht op overhe-
den, sector en omwonenden) kan verbreed worden zodat nieuwe invalshoe-
ken kunnen doorsijpelen. De huidige arrangementen voor overleg hebben
door de selectie van deelnemers een ingebouwde bias in de richting van de
controverse groei versus geluid.
De tweede oplossingsrichting betreft het verbinden van nieuwe thema's
aan het Schipholdossier zodat partijen het probleem breder gaan framen
en nieuwe ambities kunnen inbrengen en realiseren. Een convenant als
Mainport en Groen is een voorbeeld hiervan. Als er andere doelen kunnen
worden gerealiseerd, kunnen eerdere pijnpunten minder als onoverkomelijk
worden gepercipieerd. Tevens biedt verbreding ruimte voor het bouwen aan
vertrouwen.
Hiervoor is het belangrijk individuen te betrekken die open staan voor een
bredere scope, maar die ook invloed hebben in de top van hun organisatie om
daar de geluidskramp weg te nemen. Het ligt voor de hand dat dit ook leidt
tot een betere verbinding met het lange termijnspoor, omdat partijen vanuit
Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr het beleidsspoor daar vanzelf om gaan vragen.

Bijlage achtergrondrapport

Verbreding van de systeemgrens vindt plaats in kleine stapjes, die beginnen
met het werken aan concrete vraagstukken. Het is zaak om de onderliggende
thema's zo te kiezen dat zij voldoen aan de volgende criteria:

- thema's moeten inspirerend zijn voor betrokken partijen;

- thema's moeten leiden tot een vergroting van de koek voor zittende
partijen;

- thema's moeten de mogelijkheid bieden nieuwe partijen in de creatieve
confrontatie te betrekken;

- thema's moeten niet de bestaande tweedelingen weerspiegelen.
Alhoewel het van belang is dat partijen zelf deze thema's formuleren, geven
we hier drie voorbeelden die mogelijk inspirerend kunnen werken.
Meer-Waarde creëren

Duurzaamheidsvraagstukken rond Schiphol en andere luchthavens in
Nederland kunnen worden benaderd vanuit een perspectief waarin het
Nederlandse luchtvaartsysteem wordt gezien als een bron van waardecreatie
voor alle betrokkenen. Partijen zullen de meerwaarde van luchtvaartactivitei-
ten op verschillende wijze definiëren, dus hier ligt een mogelijkheid om een
gemeenschappelijke visie te ontwikkelen waarin die definities samenkomen.
Die visie kan worden onderbouwd met concrete ideeën die partijen op dit
moment hebben. Die kunnen de basis vormen voor partnerships rond projec-
ten zoals het verduurzamen van logistieke ketens en Cradle to Cradle. Box 3
schetst een voorbeeld van een dergelijk partnership uit het recente verleden.
Gebruiker Centraal

In het governance-veld bestaat de neiging om thema's vooral te benaderen
vanuit de aanbodkant en partijen die daarbij zijn betrokken. Dit thema start
vanuit de vraagkant: Hoe ziet een duurzaam luchtvaartsysteem er uit in de
visie van de gebruiker? Dit leidt tot betrokkenheid van een aantal spelers
die in het governance-veld op dit moment slechts zijdelings of indirect zijn
betrokken, zoals reizigers, touroperators, en de NS. Zoals ook bij het eerste
thema kan visievorming worden gecombineerd met het vormen van partner-
ships tussen partijen die door innovatieve projecten de visie gestalte geven.
Ruimtelijk-economische structuur

Met de verbreding naar Lelystad en Eindhoven komt nadrukkelijker de relatie
tussen het Nederlandse luchtvaartsysteem en de ruitmelijk-economische
structuur in het vizier. Zeker op de lange termijn is dit een belangrijk thema.
Dit is een mogelijk thema waarbij de verbinding tussen de verschillende
Rijkspartijen concreet kan worden ontwikkeld. Die verbinding is op dit
moment nog onvoldoende ontwikkeld, en rond dit thema kunnen verschil-
lende betrokken ministeries (EZ, V&W, VROM) vanuit hun eigen perspectief
nieuwe verbindingen vormen.

Bijlage achtergrondrapport

Werken aan een duurzame relatie: Rijnland en Schiphol
Verschillende ontwikkelingen hebben invloed op leven en werken in de diepe
Haarlemmermeerpolder. Fysieke ontwikkelingen zoals klimaatverandering en
verzilting bijvoorbeeld. Daarnaast zien we het maatschappelijk gebruik van
gronden veranderen. Naar verwachting zal het oppervlak agrarisch gronden in de
toekomst afnemen. De gemeente Haarlemmermeer en ook Schiphol zelf heb-
ben altijd plannen om zich verder te ontwikkelen. In deze polder is het voor elke
plannenmaker noodzakelijk om water een plaats te geven in het ruimtelijk beleid
en de activiteiten. Het hoogheemraadschap van Rijnland is de waterautoriteit
in de Haarlemmermeer en heeft de ambitie een stimulerende en leidende rol te
spelen bij de ontwikkeling naar een duurzame inrichting en duurzaam gebruik van
Rijnlands beheergebied.' Deze ambitie kent drie aspecten:

- Rijnland positioneert zich als verkenner (visie op duurzaam waterbeheer,
innovatie)

- Samen met partners in het gebied realiseren van duurzame oplossingen

- Rijnland geeft zelf het goede voorbeeld als beheerder en handhaver
Schiphol heeft de ambitie meest duurzame luchthaven te worden. Vanuit die
ambitie zoekt het bedrijf naar manieren om te kunnen blijven werken in deze
polder zonder het milieu onnodig te belasten. Beheersing van het waterprobleem
is daarbij essentieel. Dit besef heeft geleid tot een constructieve samenwerking
tussen Rijnland en Schiphol. Nadat Rijnland boetes had opgelegd voor de vervui-
ling van het oppervlaktewater is er een proces op gang gekomen tussen beide
ontatie organisaties om te komen tot een structurele oplossing van dit probleem dat zich
elke winter opnieuw voordoet. Dit proces ging lopen toen vanuit vertrouwen en
openheid aan beide kanten werd gedacht en gewerkt. Resultaat hiervan is een
e confr

besluit van Schiphol om de zwaarst vervuilde delen van het terrein te gaan riole-
ren. Ondertussen wordt er ook op innovatief (onderzoeks)gebied samengewerkt
eatiev tussen Rijnland en Schiphol en ondersteunt Rijnland Schiphol bij het inrichten van
een waterplan binnen het milieubeleid.
Box 3 Voorbeeld van een partnership rond Meer-Waarde creatie
b. Het ministerie van V&W, en andere Rijkspartijen, dienen hun handelen
te baseren op de gedachte dat zij onderdeel zijn van het systeem dat zij
pogen te besturen. Zij dienen hun ter beschikking staande instrumenten
te benutten om verbindingen (zoals onder a. bedoeld) te leggen, en het
zelforganiserend vermogen van het systeem te benutten ten behoeve van
het bereiken van een duurzamer luchtvaartsysteem;
Schiphol is in 1990 benoemd als Mainport vanuit de gedachte dat zij een cru-
ciaal onderdeel vormt van de nationale logistieke en economische infrastruc-
tuur, met positieve en negatieve externe effecten op nationaal niveau. Vanuit
die gedachte is de ontwikkeling van Schiphol een zaak van nationaal belang,
Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr en zijn Rijkspartijen onderdeel van het governance-veld. Deze visie wordt
nog altijd onderschreven, en als gevolg daarvan zijn betrokken ministeries

Bijlage achtergrondrapport

(EZ, VROM, V&W) gezien hun bevoegdheden centrale spelers. Deze partijen
maken dus onderdeel uit van de complexiteit van het nationale en internati-
onale governance-veld (zie hoofdstuk 2), en het is zinvol de mogelijkheden
te beschouwen die ontstaan wanneer die positie wordt erkend. Uitgangspunt
is dat Rijkspartijen het veld niet van buitenaf kunnen sturen, daarvoor is de
afhankelijkheid van anderen te groot. Tegelijkertijd biedt hun centrale positie
in het nationale veld de mogelijkheid om richting te geven door het creëren
van verbindingen. Hiervoor kunnen verschillende instrumenten als uitgangs-
punt dienen:

Positieve en negatieve prikkels

Zoals de ervaring met de vliegtaks leert vormt het instellen van een belasting
op bijvoorbeeld tickets een heldere prikkel voor partijen om hun handelings-
opties te heroverwegen. Reizigers passen hun gedrag aan, evenals andere
luchthavens en touroperators. Zonder direct richting te geven aan het han-
delen van betrokkenen wordt een impuls gegeven die nieuwe verbindingen
creëert tussen partijen, en nieuwe partijen uitnodigt het veld te betreden. De
tegenhanger van belastingen zijn subsidies voor goed gedrag en eventueel
ook het compenseren van nadelige effecten door de veroorzaker.
Schiphol: publiekslieveling en beurslieveling

Schiphol is een publieke zaak. Zij is niet voor niets nog in overheidshanden.
Schiphol is in zekere zin van ons allemaal. Het vervelende is echter dat de
lusten van Schiphol voor het grootste deel niet gaan naar de mensen die ook
de lasten van Schiphol ondervinden. Waar heel Nederland profiteert van de
luchthaven, heeft alleen de directe omgeving de nadelige hindereffecten.
Vrijwel alle discussies rond Schiphol lopen uiteindelijk uit op het definiëren
van twee grootheden: het aantal vliegbewegingen en de maximaal toegestane
geluidshinder. Meer is er blijkbaar niet te onderhandelen. Dat is vreemd.
Schiphol produceert immers meer dan alleen geluidshinder. Schiphol brengt
ontzaglijk veel `zegeningen' mee voor haar omgeving. Maar blijkbaar ziet de
omgeving deze niet of profiteert ze er onvoldoende van. Ze zijn in ieder geval
geen reden voor de omgeving om hun klachten af te zwakken.
Maar de vraag is in hoeverre Schiphol niet meer voor haar omgeving kan bete-
kenen en hoe de omgeving beter bij Schiphol kan worden betrokken. Dat kan
zowel in termen van betrokkenheid in arrangementen als ook betrokkenheid
in termen van mede-eigendom. In arrangementen door het installeren van
medezeggenschapsraden bij de LVNL en Schiphol NV. In termen van eigen-
dom door het verkopen van aandelen aan de omwonenden: een gedeeltelijke
privatisering maar dan naar de burgers toe. Dit kan ook minder vergaand door
het arrangeren van voordelen en het doen van investeringen ten behoeve van
omwonenden. Het moet voor de regio een duidelijk zichtbare zegen zijn dat er
zich een internationale luchthaven om de hoek bevindt. Meer aandacht voor
het creëren van extra toegevoegde waarde op basis van de luchthaven is een
belangrijke succesfactor om meer draagvlak te realiseren bij de omwonenden.

Bijlage achtergrondrapport

Een andere rol voor de LVNL
De LVNL zit in een moeilijke positie. Enerzijds moet zij opboksen tegen
de interne doelstellingen van Schiphol en de luchtvaartmaatschappijen.
Anderzijds probeert zij tegemoet te komen aan de wensen van de omgeving.
Tegelijkertijd is zij formeel een ZBO en houdt met een schuin oog de wen-
sen van het moederdepartement in de gaten. Daarnaast is zij gebonden aan
strikte wet- en regelgeving die het haar moeilijk maakt om de inhoudelijke
doelstellingen optimaal te realiseren. Daarenboven is zij afhankelijk van de
Inspectie voor Verkeer en Waterstaat voor de vraag of er ook daadwerkelijk
handhavend en sanctionerend richting de luchthaven wordt opgetreden bij
gebleken overschrijdingen. En uiteindelijk wordt zij betaald door de sector en
is zij dus financieel gebaat bij een zo groot mogelijk aantal vliegbewegingen.
Een ontvlechting van taken, een meer zelfstandige positie (inclusief financiële
onafhankelijkheid van de sector, een grotere ruimte om zelf invulling te geven
aan beleidsdoelstellingen (in plaats van het moeten toepassen van strikte
regels) en een meer georganiseerde betrokkenheid van de omgeving zou de
positie en de slagkracht van de LVNL ten goede komen.

Subsidies voor innovatie
Het stimuleren van innovatieve experimenten door middel van financiële
ondersteuning kan op zodanige wijze worden ingericht dat nieuwe partijen
worden uitgenodigd zich te buigen over de mogelijkheid zich aan Schiphol,
of breder, aan vraagstukken rond internationale mobiliteit en transport, te
ontatie verbinden. Hiermee kunnen niches worden gestimuleerd die alternatieven
kunnen vormen die op langere termijn toegevoegde waarde leveren voor de
regionale en nationale economie.
e confr

Regulering
eatiev Regulering kan zodanig worden geformuleerd dat zij partijen dwingt zich op
bepaalde doelen te richten, zonder de manier waarop zij dat doel bereiken
specificeert. Zo is in Japan het zgn. Toprunner-programma geïmplementeerd,
waarin producenten worden uitgenodigd tot duurzame innovaties, die bij
realisatie door regulering als eis aan de totale bedrijfstak worden opgelegd.
Een dergelijke regel beloont innovatief gedrag en lost problemen rond first
mover risico's op.
Transparant toezicht
Tot slot is er een probleem als het gaat om de betrokkenheid van belangheb-
benden bij de dagelijkse gang van zaken op de luchthaven en het toezicht
daarop. Wat ontbreekt is een krachtig principe vergelijkbaar met de `hand aan
de kraan' bij de gasboringen in de Waddenzee. Waar in het geval van Schiphol
keer op keer bij bewoners de indruk wordt gewekt dat (bijna) overschrijdin-
gen worden geaccommodeerd en daardoor het vertrouwen van burgers in de
overheid stelselmatig onder druk staat, zou een krachtige `hand aan de hen-
del' burgers weer het gevoel moeten geven dat er niet wordt gemarchandeerd
Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr met de overeengekomen uitgangspunten. Daartoe zijn arrangementen nodig

Bijlage achtergrondrapport

die burgers in de gelegenheid stellen om zelf zichtbaar betrokken te worden
bij het toezicht op het doen en laten van de luchthaven.
In termen van sporen: hiermee worden partijen die nu uitsluitend in spoor 5
actief zijn, ook geactiveerd in spoor 3 waar zij een adviserende stem zouden
kunnen krijgen en krijgen zij en toezichthoudende rol in de sporen 1 en 2. Het
mede verantwoordelijk maken voor beheer leidt tot meer begrip voor elkaars
belang. Zodra er meer vertrouwen is, komt de discussie vanzelf op oplossin-
gen die pas op langere termijn "lucht" geven: spoor 4 en 6.
Het Schipholoverleg in een nieuw arrangement

Waar de huidige arrangementen gekenmerkt worden door fragmentatie en
eenzijdige samenstelling die bestaande verhoudingen repliceren, lijkt het
nuttig te bezien in hoeverre nieuwe arrangementen kunnen leiden tot nieuwe
verhoudingen omdat partijen gedwongen worden om andere rollen te kiezen,
waarbij ook andere partijen aanschuiven die zich nu niet roeren in de discus-
sie en waarbij andere, meer integratieve thema's de agenda bepalen waar-
door het voor partijen aantrekkelijk wordt er gezamenlijk uit te komen. We
noemen een drietal opties:

- een nieuwe, permanente overlegstructuur tussen álle betrokken partijen,
de Schipholraad met een duidelijke taak en bevoegdheid in de besluit-
vorming over Schiphol. De regio zou daarbij een belangrijke rol moeten
krijgen en de lokale en regionale overheden zouden daarbij een belangrijk
deel van hun vertegenwoordigende en integratieve functie intern moeten
oplossen om zelf gezaghebbend op dit platform te kunnen opereren en tot
overeenstemming te kunnen komen;

- Schiphol als onderdeel van een breed samengesteld regionaal programma
gericht op duurzame ontwikkeling (zie hierboven) zodat afwegingen die
gaan over de ruimtelijke structuur van de Noordvleugel, de economische
structuurversterking en investeringen in natuur in samenhang kunnen
worden gemaakt, zonder dat één cruciale bouwsteen namelijk Schiphol
stelselmatig buiten deze discussie wordt gehouden;

- Schiphol als stadsregio of gemeenschappelijke regeling: een algemeen
bestuur voor Schiphol waarbij keuzen over Schiphol niet geïsoleerd van
andere beleidskeuzen voor de regio plaatsvinden maar daartegen afgewo-
gen worden.

Deze twee laatste opties hebben gemeen dat zij de discussie over Schiphol in
een bredere context plaatsen: zij zijn gebaseerd op een inclusiever grensoor-
deel. Zij maken de discussie Schiphol onderdeel van bredere, meer inclusieve
afwegingen waarbij beslissingen over Schiphol afgewogen worden tegenover
alternatieve ontwikkelpaden voor de regio.

---

Bijlage achtergrondrapport

c. Een belangrijke mogelijkheid om verbindingen te leggen is gezamenlijke
kennisproductie. Het gaat niet zozeer om het genereren van objectieve
kennis, maar om het benutten van kennisproductie als manier om
partijen te verbinden door middel van gedeelde beelden. Dit maakt het
formuleren van gedeelde ambities eenvoudiger;
De strijd om de feiten belemmert het bereiken van algemeen geaccepteerde
criteria, grenzen en uitgangspunten in het debat over de groei van Schiphol.
Rapportenoorlogen en voortdurende onenigheid over de gebruikte data
kunnen worden voorkomen door serieus te investeren in interactie tussen
(gezaghebbende) experts, beleidsmakers en belanghebbenden. Het uitslui-
tend rekruteren van gezaghebbende experts (bijvoorbeeld in een commissie)
die vervolgens hun werk volledig autonoom uitvoeren leidt tot onthechting en
niet tot breed gedeelde inzichten. Daartoe is ook zorgvuldige interactie (joint
fact-finding) met belanghebbenden nodig, alsmede een extra check op de
kwaliteit van de aldus gegenereerde kennis (extended peer review).
Doorgaande interactie tussen betrokken overheden en belanghebbenden is
nodig om te komen tot meer gezaghebbende kennisvorming. Tevens is meer
transparante interactie tussen experts en overheden nodig om te komen tot
meer doorwerking van kennis, ook als deze kennis niet direct relevant is voor
de besluitvorming op de korte termijn.
ontatie In termen van sporen: ieder spoor kent nu eenzijdige kennisvorming. De
experts die per spoor worden ingezet begrijpen elkaar niet, en door het
gebrek aan joint fact-finding aan de bestuurlijke kant leren zij elkaar ook
e confr niet kennen. Experts met verantwoordelijkheidsgevoel kunnen echter wel
de eerste stap zetten in een de-escalatie door op eigen initiatief te zoeken
eatiev naar gezamenlijke perspectieven. Overheden kunnen dit aanmoedigen door
gezamenlijk kennisontwikkeling te stimuleren en dan ook gezamenlijke work-
shops en rapporten te vragen, met name ook over de grenzen van de sporen
heen. Zodra dit tot resultaten leidt helpt transparantie ervoor te zorgen dat
gezamenlijke vertrekpunten worden gevonden in alle sporen.
Niet alleen gezamenlijke kennisvorming is noodzakelijk. Ook in de kennis-
vorming is verbreding gewenst om te komen tot een meer integraal en beter
afgewogen debat. Niet de praktische en concrete beleidsvraag moet daarbij
leidend zijn. Dit leidt immers niet tot afwegingen op een hoger abstractie-
niveau of tot het betrekken van andere ambities dan de in het geding zijnde
ambitie. Simpel gezegd: waar de MER zich houdt aan de voorgeschreven
alternatieven rondom het nulalternatief maakt een Strategische Milieu
Beoordeling (SMB) het mogelijk om op zoek te gaan naar ongedachte opties,
ongekende toekomsten en onverwachte mogelijkheden.
Een van de onderwerpen waarover gezamenlijke kennis zou kunnen worden
Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr geproduceerd is de toegevoegde waarde van Schiphol. In de interviewsessies

aan de orde is aan de orde gesteld dat de beschikbare kennis daarover

Bijlage achtergrondrapport

beperkt is, maar dat die waarde (veelal opgevat als economische waarde) wel
als uitgangspunt wordt genomen voor beslissingen. Op basis van een inclu-
siever grensoordeel kan gezamenlijke kennisproductie worden georganiseerd
voor het samenhangende luchtvaartsysteem in Nederland.

3.3 De rol van rijkspartijen

De rijksbetrokkenheid bij Schiphol is een complexe kwestie. Wanneer duur-
zame ontwikkeling wordt opgevat als het vinden van een balans tussen de
groei van luchthavenactiviteiten en geluidshinder voor direct omwonenden
dan kan dit worden gepresenteerd als een regionaal vraagstuk waarover
direct verantwoordelijken (Schiphol, regionale en lokale overheden) en stake-
holders (bewoners, lokale overheden) in gezamenlijkheid binnen geldende
regels tot overeenstemming kunnen komen. Rijkspartijen zijn echter op
verschillende manieren betrokken bij de luchthaven: de aanwijzing als main-
port geeft het economisch belang aan van de luchthaven, en de `regionale'
problematiek is dermate complex dat partijen uit de regio van het rijk (lees
V&W) een gezaghebbend ingrijpen vragen.

Op basis van ons onderzoek kunnen we constateren dat op Rijksniveau
de ministeries van Verkeer en Waterstaat, VROM, en Economische Zaken
als meest betrokken partijen speler zijn in het governance-veld. Zoals dat
ook voor andere actoren geldt lijken hun acties in belangrijke mate te zijn
gebaseerd op een ordezoekend perspectief. Het opdelen van vraagstukken in
nationaal en regionaal (soms gekoppeld aan het nemen van afstand) maakt
daarvan onderdeel uit.

Vanuit een complexiteitsaanvaardend perspectief kunnen de verschillende
betrokkenen behorend tot deze ministeries hun positie benutten om de
voorwaarden te scheppen waaronder andere partijen in staat zijn nieuwe
verbindingen te creëren op basis van een meer inclusief grensoordeel. Het
advies van de Alderstafel geeft daartoe al een aanzet door de luchthavens van
Lelystad en Eindhoven in de besluitvorming te betrekken: daarmee wordt het
veld verbreed tot een belangrijk deel van het Nederlandse luchtvaartsysteem,
met de daaraan verbonden regionale en lokale betrokkenen. Daarmee wordt
het belang van een verbindende strategie door Rijkspartijen van cruciaal
belang.

Een verbindende strategie (zoals uitgewerkt in bovenstaande drie punten)
kan alleen worden uitgevoerd als Rijkspartijen actief deelnemen aan regio-
nale en nationale overlegprocessen. Een rol buiten het systeem (wat in feite
onmogelijk is) suggereert onafhankelijkheid maar impliceert afstand en
vervreemding. Deelname aan het systeem weliswaar met een bredere ver-
antwoordelijkheid voor de context van dat systeem leidt gemakkelijker tot
wederzijds bevredigende uitkomsten. Daarbij is het van belang dat de rol van
V&W helder is: enerzijds is zij gesprekspartner en medespeler. Tegelijkertijd
is zij het bevoegd gezag om beslissingen te bekrachtigen en om te zetten

Bijlage achtergrondrapport

in wet- en regelgeving. Tot op heden heeft zij een procesverantwoordelijk-
heid voor de kwaliteit van de processen van feitenvorming, beeldvorming en
wilsvorming. In samenhang met de activiteiten van andere ministeries dienen
deze rollen te worden uitgewerkt op basis van een complexiteits-aanvaardend
perspectief.

ontatie

e confr

eatiev

Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr

Bijlagen bij achtergrondrapport

1 Respondenten interviewsessies

Natuur- en milieuorganisaties Luchtvaartsector
Ellen Verkoelen, Renault Bosma,
Zuid-Hollandse Milieufederatie Vereniging Nederlandse
Hans Kerkhoff, Verkeersvliegers
IVN Zuid-Kennemerland Mike Heijstee,
Nick de Snoo, Platform Nederlandse Luchtvaart
Staatsbosbeheer (SBB) Joop Krul,

Rolf van Arendonk, Schiphol Group Director Airport
Milieufederatie Noord-Holland Development
Miriam Brouwer, Maurits Schaafsma,
Recreatie Noord-Holland Schiphol Group (Airport
(Recreatieschap) development)
Daan van Vroonhoven,
Overheid Schiphol Group
Willem Kleyn, (Airport development, klimaat)
provincie Noord-Holland Hans Messelink,
Erwin Lindeijer, Air Cargo Netherlands (ACN)
gemeente Almere Paul Riemens,
Jeanet Antwerpen, Luchtverkeersleiding
gemeente Lelystad

Elzeline de Jong, Omwonenden

gemeente Amsterdam Cees van Ojik, via CROS
Frank van Dorssen, Olav Bijvoet,
VROM Hélène Elout, via CROS
Jasper Tamboer, Jan Ende, via CROS
Hoogheemraadschap van Jan Griese, VGP
Rijnland Rob van den Brink, via CROS
Cees van Kippersluis, via CROS
Onderzoeks- en adviesorganisaties Kees van Kuijen, via CROS
Hans Offerman, Arthur Vis, via CROS
Luchtverkeersleiding Nederland Erwin von der Meer, VGP
(LNVL) Mw L. Wesseling, via CROS
Benno Baksteen,

Platform Nederlandse Luchtvaart

(PNL)

Ton Staassen,

Nationale Aerospace Laboratory

(NLR)

Bouke Veldman,

Strategem Group

Michel Peters,

National Aerospace Laboratory

Bijlagen bij achtergrondrapport

2 Begeleidingscommissie

Projectmanager
Drs W.S. Moes
Begeleidingscommissie
Prof.dr ing. G.R. Teisman,
raadslid RMNO
Drs J. Laan,
raadslid RMNO
Prof. dr J.F.G. Bunders,
raadslid RMNO
Prof. dr R.J. in 't Veld,
voorzitter RMNO
Ir. J.M. Fukken,
Ministerie van Verkeer en
Waterstaat
Dr. J. Weggeman,
Ministerie van Verkeer en
Waterstaat
Drs F. Vlieg,
ontatie Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieu
e confr

Communicatie
eatiev Mw J.H. Heinecke

Duurzame ontwikkeling en Schiphol: naar een cr

RMNO, schakel tussen onderzoek en beleid

De Raad voor Ruimtelijk, Milieu- en Natuuronderzoek
(RMNO) adviseert de Regering gevraagd en ongevraagd
over onderzoek op het gebied van ruimte, milieu en
natuur. De RMNO kijkt daarbij vrij ver vooruit en probeert
als een soort kennismakelaar verbindingen tot stand te
brengen tussen wetenschap, beleid en maatschappij.
Vaak bewandelt de Raad een lang en ingewikkeld

traject om tot een advies te komen. Het nemen van een
tussenstap die de mogelijkheid biedt tot reflectie kan
een belangrijke mijlpaal zijn. Daarom produceert de
RMNO niet alleen adviezen, maar ook voorstudies en
achtergronden.

Gevoelens van frustratie, wantrouwen en teleurstelling
overheersten de afgelopen decennia de discussies over de
toekomst van Schiphol. Al sinds de Tweede Wereldoorlog
staat in de Schipholproblematiek de tegenstelling groei
versus geluidhinder centraal. Heeft de Alders-tafel hierin
verandering gebracht? Aan de Alderstafel was voor het
eerst een vertegenwoordiging van bewoners aanwezig
bij het overleg. Deze nieuwe aanpak heeft een advies
opgeleverd voor de korte en middellange termijn dat door
het merendeel van de deelnemers gedragen wordt. Het
advies Duurzame Ontwikkeling en Schiphol: naar een
creatieve confrontatie gaat nog een stapje verder. Hoe
kunnen we komen tot een duurzame ontwikkeling van het
governance-veld rond onze nationale luchthaven? Hoe
kunnen we de meest gunstige trade-off tussen people,
planet en profit bereiken? Samen met onderzoekers van de
Erasmus Universiteit Rotterdam heeft de RMNO antwoorden
gezocht op deze vragen. Met als resultaat een advies vol
duurzame en creatieve uitdagingen.

woensdag 11 maart 2009