Algemene Rekenkamer

Rapport Tariefregulering energienetbeheer

31-3-2009

Tariefregulering energienetbeheer vergt verduidelijking

Onderzoek op verzoek van de Tweede Kamer na brief zes afnemersorganisaties

Huishoudens en zakelijke afnemers beschermen tegen de monopolies van netbeheerders, is één van de beoogde effecten van tariefregulering van energienetbeheer. Ook streeft de regering grotere efficiëntie met behoud van kwaliteit van de energienetten na. Het is onzeker of de regering beide effecten bereikt met de regulering van de tarieven voor het beheer van gas- en elektriciteitsnet. Dit komt doordat de minister van Economische Zaken (EZ) de regulering, die wordt uitgevoerd door de NMa, niet aan­stuurt vanuit een vooraf ontwikkelde visie. Bij de sturing van de minister op de regulering door de NMa spelen daarnaast andere belangen mee, zoals het publieke aandeelhoudersbelang. De Algemene Rekenkamer beveelt de minister van EZ aan om een duidelijke visie te ontwikkelen. Daarin moet ook aandacht zijn voor de afweging tussen betaalbare prijzen voor afnemers en het belang van de publieke aandeelhouders.

Tot deze conclusie komt de Algemene Rekenkamer in het rapport Tariefregulering energienetbeheer, dat zij op 31 maart 2009 publiceert.

Tariefregulering netwerkbeheer nader verklaard
Het beheer van energienetten is in Nederland een monopolie van landelijke en regionale netbeheerders, die tarieven in rekening brengen bij huishoudens en zakelijke afnemers. De NMa reguleert de tarieven vanhet elektriciteitsnet (sinds 2001) en het gasnet (sinds 2002). Doel is een efficiënt en betrouwbaar netbeheer. Instrument hiervoor is 'maatstaf­concurrentie': netbeheerders innen tarieven voor energietransport bij afnemers. De Energie­kamer van de NMa stelt opbasis van onderlinge vergelijking van netbeheerders voor drie tot vijf jaar de maatstaf voor efficiënt beheer vast (inkomstengrens). Komen de kosten van een netbeheerder boven de maatstaf uit, dan maakt hij verlies. Zo dwingt dit systeem tot efficiëntie. In 2007 publiceerde de NMa een 'winstenonderzoek' waaruit bleek dat sinds 2000 dankzij regulering ¤ 1,9 miljard aan besparingen in het energienetbeheer was bereikt. Echter, uit dit winsten­onderzoek bleek ook dat tussen 2004 en 2005 de tarieven hoger uitvielen dan wenselijk. Zes afnemersorganisaties stuurden op 4 september 2008 een brief aan de Tweede Kamer met als strekking: tot minimaal 2010 betalen afnemers ¤ 1 miljard te veel. Dit leidde tot een verzoek van de Tweede Kamer aan de Algemene Rekenkamer om onderzoek te doen.

Periodiek onderzoek naar effecten regulering nodig De Algemene Rekenkamer constateert dat het bedrag van ¤ 1,9 miljard, dat de NMa als besparing beschouwt, op juiste berekeningen is gebaseerd. Het valt echter niet te bepalen in welke mate de verlaging van de tarieven toe te schrijven is aan efficiëntere bedrijfsvoering. Hetstandpunt van de afnemersorganisaties, dat zij tot 2010 ruim ¤ 1,0 miljard te veel betalen, is evenmin hard te maken. Om daar inzicht in te krijgen, zal de NMa het winstenonderzoek periodiek moeten herhalen.

Waardebepaling netten niet uitsluitend op basis objectieve criteria Door een verschil van inzicht tussen de NMa en de netbeheerders over de waarde­bepaling van de energienetten en de hoogte van de te bereiken efficiëntie, liep de tariefregulering in de periode 2000-2002 vast. De Algemene Rekenkamer plaatst kanttekeningen bij de overeenstemming die uiteindelijk is bereikt. Door druk van de netbeheerders is de waarde niet uitsluitend op basis van objectieve criteria bepaald. Deze waardering van de netten werkt direct en langdurig door in de tarieven. De minister van EZ en de NMa zouden volgens de Algemene Rekenkamer het systeem voor waardebepaling van de netwerken moeten heroverwegen.

Rol minister van EZ: diepe ingrepen
De minister van EZ heeft op momenten diep ingegrepen bij de regulering. Toen in 2006 de regulering van het landelijke gasnet van Gas Transport Services (GTS) in een impasse kwam, schreef de minister belangrijke uitgangspunten voor (zoals waarde van het net van GTS) aan de NMa voor deze regulering. Hierbij betrok zij niet alleen de belangen van het energie­beleid (zoals leveringszekerheid), maar ook belangen die daarmee niet recht­streeks te maken hebben (zoals dat van de Staat als aandeelhouder). De Algemene Rekenkamer vraagt zich daarbij twee zaken af: doen de verschillende rollen van ministers van EZ en Financiën geen afbreuk aan bescherming van afnemers tegen het monopolie van netbeheerders? En: hoe verdraagt deze belangenafweging zich met Europese regelgeving? De EU-richtlijnen stellen dat regel­gevende instanties onafhankelijk dienen te zijn van de belangen van de energie­sector. Dit lijkt erop teduiden dat aandeelhouders geen invloed op het regulerings­kader behoren te hebben. De Algemene Rekenkamer beveelt de minister van EZ aan om een duidelijke visie te ontwikkelen op tariefregulering, met aandacht voor de relatie tussen afnemersbelangen en aandeelhouders­belangen.

Reactie bewindspersonen en nawoord Algemene Rekenkamer De minister van EZ heeft, mede namens de minister van Financiën, gereageerd op het rapport. Zij onderschrijft het belang van duidelijke visie en wijst daarbij op haar langetermijnvisie op energievoorziening, zoals beschreven in het Energie­rapport. De Algemene Rekenkamer constateert echter in haar nawoord dat in het Energierapport niet die visie-elementen staan waarop zij aanbevelingen doet. Volgens de NMa sluit de aanbeveling om een sturingsvisie te ontwikkelen aan op de intentie van de minister van EZ om het reguleringskader door te lichten. In haar reactie stelt de NMa dat in de visie duidelijk geëxpliciteerd zou moeten worden wat de grens is tussen het domein van de minister (beleid) en toezicht (NMa). De Algemene Rekenkamer merkt ten slotte op dat de ministers in hun reactie niet zijn ingegaan op de afweging tussen afnemers­belangen en publieke aandeelhoudersbelang en op de vraag of deze afweging in overeenstemming is met Europese regelgeving. Het blijft daardoor volgens de Algemene Rekenkamer onzeker of de zorgen die de afnemers­organisaties in september 2008 aan de Tweede Kamer uitten, zullen worden weggenomen.