Kaderbesluit inzake voorkoming en bestrijding van mensenhandel
Voorstel voor een kaderbesluit van de Raad inzake de voorkoming en
bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers, en
tot intrekking van Kaderbesluit 2002/629/JBZ
* Basisgegevens
* Samenvatting BNC-fiche
* Samenvatting voorstel
* Subsidiariteit en proportionaliteit
* Implicaties financieel
* Implicaties juridisch
* Implicaties voor uitvoering en handhaving
* Implicaties voor ontwikkelingslanden
* Nederlandse positie (belangen en eerste algemene standpunt)
Basisgegevens
Datum Commissiedocument: 25 maart 2009
Nr. Commissiedocument: COM (2009) 136 definitief
Prelex:
http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl&DosId=198095
Nr. impact-assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board:
SEC (2009) 358 (impact-assessment), SEC (2009) 359 (samenvatting
impact-assessment),
opinie IAB niet beschikbaar
Behandelingstraject Raad: Raadswerkgroep DROIPEN, CATS, JBZ-Raad.
Eerste presentatie van het voorstel tijdens de JBZ-Raad van 6 april
2009.
Eerstverantwoordelijk ministerie: Ministerie van Justitie
Rechtsbasis, stemwijze Raad, rol Europees Parlement en comitologie
a) Rechtsbasis
Art. 29, art. 31, eerste lid, onder e, art. 34, tweede lid, onder b,
EU-Verdrag
b) Stemwijze Raad en rol Europees Parlement
Eenparigheid in de Raad, raadpleging van het Europees Parlement
c) Comitologie n.v.t.
Samenvatting BNC-fiche
Korte inhoud voorstel
Dit voorstel voor een kaderbesluit inzake de voorkoming en bestrijding
van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers brengt, onder
intrekking van Kaderbesluit 2002/629/JBZ ter bestrijding van
mensenhandel , de EU-regelgeving op dit terrein op het niveau van het
Verdrag van de Raad van Europa inzake de bestrijding van mensenhandel
(PB L 203 van 1.8.2002, blz. 1), en gaat op een aantal punten zelfs
verder.
Het voorgestelde kaderbesluit verbreedt de definitie van mensenhandel
tot mensenhandel met het oog op het wegnemen van organen. De minimum
maximumstraffen (maximale straffen van niet minder dan een bepaalde
periode) worden verhoogd. De strafverzwarende omstandigheden worden
uitgebreid. De extraterritoriale rechtsmacht wordt uitgebreid. Nieuw
zijn ook regels inzake bescherming van slachtoffers, bejegening van
slachtoffers tijdens de strafprocedure, onderzoek, preventie en
monitoring door nationale rapporteurs.
Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en
proportionaliteitsoordeel
Het voorstel is gebaseerd op art. 29, art. 31, eerste lid, onder e,
art. 34, tweede lid, onder b, EU-Verdrag.
Subsidiariteit: positief
Proportionaliteit: positief
Risico's / implicaties/ kansen
De vraag kan worden gesteld of het wenselijk is dat de Raad van Europa
en de Europese Unie op verschillende terreinen (naast mensenhandel,
ook op de terreinen bescherming van kinderen tegen seksuele uitbuiting
en seksueel misbruik en voorkoming van terrorisme) met nieuwe,
inhoudelijk min of meer gelijkluidende, instrumenten komen. Het
voorstel kan de bereidheid tot uitvoering van het Verdrag van de Raad
van Europa ter bestrijding van mensenhandel doen afnemen.
Het Verdrag ter bestrijding van mensenhandel, dat in het kader van de
Raad van Europa is overeengekomen, kent een groter geografisch bereik
dan het onderhavige voorstel voor een kaderbesluit; het onderhavige
voorstel voor een kaderbesluit heeft een groter bindend karakter dan
het Verdrag ter bestrijding van mensenhandel.
Nederlandse positie en eventuele acties
Nederland verwelkomt in het algemeen dit voorstel om via een krachtige
Europese aanpak mensenhandel te bestrijden en slachtoffers te
beschermen.
Samenvatting voorstel
Inhoud voorstel
Dit voorstel vervangt Kaderbesluit 2002/629/JBZ door een aanzienlijk
ruimer kaderbesluit. Het neemt enerzijds oude bepalingen ervan over en
voegt er anderzijds nieuwe elementen aan toe met betrekking tot het
materiele strafrecht, rechtsmacht en vervolging, rechten van het
slachtoffer in strafprocedures, bescherming en bijstand aan
slachtoffers, preventie en monitoring.
Het voorstel bouwt voort op het Verdrag van de Raad van Europa inzake
de bestrijding van mensenhandel van 2005 en gaat uit van dezelfde
alomvattende benadering waarbij voorstellen worden gedaan terzake
materieel strafrecht, preventie, vervolging, bescherming van de
slachtoffers en monitoring. Het voorstel voegt er de volgende punten
aan toe:
- een aan de ernst van de strafbare feiten aangepast niveau van
bestraffing (artikel 3);
- een bredere reikwijdte van de bepaling inzake de niet-toepassing van
sancties ten aanzien van de slachtoffers voor hun betrokkenheid bij
onwettige activiteiten, ongeacht de onwettige methoden die door de
mensenhandelaars worden gebruikt (artikel 6);
- een ruimere en meer bindende regeling inzake extraterritoriale
rechtsmacht, op grond
waarvan de lidstaten verplicht zijn onderdanen en personen die
gewoonlijk op hun
grondgebied verblijven te vervolgen wanneer deze zich buiten het
grondgebied van de
lidstaat schuldig maken aan mensenhandel (artikel 8);
- nieuwe bepalingen over een specifieke behandeling van kwetsbare
slachtoffers in
strafprocedures, ter voorkoming van secundaire victimisatie (artikel
9);
- hogere normen voor de bijstand aan slachtoffers, in het bijzonder
wat medische
behandeling betreft (artikel 10).
Impact assessment Commissie
Vier beleidsopties werden overwogen als middel om het beoogde doel te
bereiken:
Beleidsoptie (1): geen nieuwe maatregelen op EU-niveau
Beleidsoptie (2): niet-wetgevende maatregelen
Beleidsoptie (3): nieuwe wetgeving inzake vervolging, bijstand aan
slachtoffers, preventie en monitoring
Beleidsoptie (4): nieuwe wetgeving (zoals in optie 3) +
niet-wetgevende maatregelen
(zoals in optie 2)
Op grond van de analyse van de economische en sociale gevolgen en van
de implicaties t.a.v. grondrechten komen de opties 3 en 4 naar voren
als de beste aanpak van het probleem, die aan de doelstellingen van
het voorstel beantwoordt. Uit het impact assessment blijkt dat optie 4
de voorkeursoptie is.
Subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Het voorstel is gebaseerd op art. 29, art. 31, eerste lid, onder e,
art. 34, tweede lid, onder,
EU-Verdrag. Het voorgestelde kaderbesluit bevat, anders dan de reeds
tot stand gebrachte kaderbesluiten inzake materieel strafrecht, niet
alleen bepalingen over harmonisatie van materieel strafrecht bevat,
maar ook bepalingen over preventie, vervolging, strafprocesrecht en
slachtofferhulp. Er moet zekerheid zijn dat de voorgestelde
rechtsgrondslag adequaat is.
b) Functionele toets:
- Subsidiariteit: positief
- Proportionaliteit: positief
- Onderbouwing:
Mensenhandel heeft een aanzienlijke grensoverschrijdende dimensie. Om
de strijd tegen mensenhandel te kunnen winnen, moeten de lidstaten hun
inspanningen op elkaar afstemmen en internationaal samenwerken.
Verschillen in de juridische aanpak in de lidstaten staan
gecoördineerde inspanningen in de weg en belemmeren internationale
rechtshandhaving en justitiële samenwerking. Dit vereist een optreden
van de EU. Dit leidt tot een positief subsidiariteitsoordeel.
Het voorstel gaat niet verder dan nodig is om het beoogde doel (de
voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van
slachtoffers) te verwezenlijken. Dit leidt tot een positief
proportionaliteitsoordeel.
c) Nederlands oordeel
Nederland verwelkomt in het algemeen dit voorstel om via een krachtige
Europese aanpak mensenhandel te bestrijden en slachtoffers te
beschermen.
Hoewel het oordeel over de subsidiariteit en proportionaliteit van dit
voorstel positief is, plaatst Nederland wel een kanttekening: er is
gerede twijfel mogelijk omtrent de noodzaak om op EU-niveau bindende
regels te stellen over de strafrechtspraktijk en de strafrechts--
toepassing, zoals t.a.v. onderzoek en het verhoor van slachtoffers. De
vraag rijst of deze op de rechtspraktijk gerichte onderwerpen thuis
horen in een kaderbesluit. Het oordeel over subsidiariteit en
proportionaliteit is derhalve niet onverkort positief.
Implicaties financieel
a) Consequenties EG-begroting
Geen
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/
of decentrale overheden
Geen. Thans is in Nederland een wetsvoorstel bij de Eerste Kamer
(wetsvoorstel 31 386) aanhangig dat strekt tot verhoging van de
wettelijke strafmaxima voor het misdrijf mensenhandel. Dit
wetsvoorstel sluit aan bij de in het kaderbesluit voorgestelde
verhoging van de maximum vrijheidsstraffen. Dat betekent dat dit
voorstel geen financiële (nationale) gevolgen met zich mee zal brengen
als gevolg van langere hechtenis.
Indien er toch financiële consequenties uit het voorstel voortvloeien,
dienen de budgettaire gevolgen te worden ingepast op de begroting van
de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels
budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en
burger: Geen
d) Administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden:
Geen
e) Administratieve lasten voor bedrijfsleven en burger: Geen
Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid
Thans is in Nederland een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer aanhangig
ter uitvoering van het Verdrag van de Raad van Europa inzake de
bestrijding van mensenhandel (wetsvoorstel 31 391). Daarnaast is een
wetsvoorstel dat strekt tot verhoging van de wettelijke strafmaxima
voor het misdrijf mensenhandel aanhangig bij de Eerste Kamer
(wetsvoorstel 31 386). Voornoemd voorstel sluit aan bij de in het
kaderbesluit voorgestelde verhoging van de maximum vrijheidsstraffen.
Voor het overige kan op dit moment nog niet geheel worden overzien tot
welke aanvullingen het onderhavige voorstel noopt.
Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen en kaderbesluiten),
dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en
beschikkingen) met commentaar t.a.v. haalbaarheid
Dit kaderbesluit treedt in werking op de dag van zijn bekendmaking in
het Publicatieblad van
de Europese Unie. De implementatietermijn zal twee jaar bedragen. Dat
is haalbaar.
b) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Er is geen evaluatie- of horizonbepaling in het voorstel opgenomen.
Implicaties voor uitvoering en handhaving
a) Uitvoerbaarheid
Er worden geen problemen t.a.v. de uitvoerbaarheid voorzien.
b) Handhaafbaarheid
Er worden geen problemen t.a.v. de handhaafbaarheid voorzien.
Implicaties voor ontwikkelingslanden
Mensenhandel heeft een aanzienlijke grensoverschrijdende dimensie. Om
de strijd tegen mensenhandel effectief te kunnen voeren, moeten
lidstaten hun inspanningen op elkaar afstemmen, ook met
ontwikkelingslanden. Dit voorstel voor een kaderbesluit voorziet in
aanpassing van de regels inzake territoriale bevoegdheid om ervoor te
zorgen dat personen uit de EU voor mensenhandel vervolgd kunnen
worden, ook wanneer zij hun misdrijven buiten de EU, bijvoorbeeld in
ontwikkelingslanden, plegen. Goede afspraken met politie en justitie
in die landen zijn onontbeerlijk.
Nederlandse positie (belangen en eerste algemene standpunt)
Nederland verwelkomt het voorstel. De bestrijding van mensenhandel en
de bescherming van slachtoffers daarvan behoeven een krachtige
internationale aanpak. Iedere inspanning om de internationale
samenwerking te intensiveren en verder te verbeteren, wordt door
Nederland toegejuicht. Nederland ziet de voordelen ervan in dat de
kernresultaten die met het Verdrag van de Raad van Europa zijn
behaald, ook op EU-niveau worden geborgd. Het opnemen van bepalingen
met een gelijkaardige inhoud als bestaande verdragsbepalingen in het
EU-acquis, biedt voordelen die voortvloeien uit de sterkere
verbindende kracht die de rechtsorde van de EU tot stand brengt, met
name de onmiddellijke inwerkingtreding en het toezicht op de naleving.
Het voorstel zal het materiële strafrecht en de procedureregels van de
lidstaten dichter tot
elkaar brengen dan het geval is met het huidige kaderbesluit. Dit zal
de internationale
rechtshandhaving en justitiële samenwerking, en de bescherming van en
bijstand aan de
slachtoffers ten goede komen.
Het voorstel sluit goed aan bij de prioriteit die de aanpak van
mensenhandel in Nederland heeft.
Er moet voor worden gewaakt dat behandeling en implementatie van het
onderhavige voorstel voor een kaderbesluit niet ten koste gaan van de
ratificatie van het Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding
van mensenhandel. Het verdient aanbeveling om in de preambule van het
voorstel aandacht te besteden aan dit punt.
De Commissie neemt wel een zeker risico door de opneming van
onderdelen in het kaderbesluit waarvan de grondslag niet onomstreden
is danwel die tot nu toe geen onderdeel hebben uitgemaakt van een
materieel strafrechtelijk kaderbesluit (zoals de bindende regels
t.a.v. onderzoek en het verhoor van slachtoffers). Er moet zekerheid
zijn dat de voorgestelde rechtsgrondslag van art. 29, art. 31, eerste
lid, onder e, art. 34, tweede lid, onder b, EU-Verdrag adequaat is. De
voorstellen behoeven en verdienen een hecht fundament. Het is van
belang dat op korte termijn duidelijkheid komt over de vraag of voor
alle onderdelen van het kaderbesluit de juiste rechtsgrondslag
bestaat.
Met het voorstel tot uitbreiding van de regeling voor slachtoffers van
mensenhandel wordt een voorschot genomen op een voorgenomen
horizontale regeling voor slachtoffers van criminaliteit. Daarom
kunnen enige vraagtekens worden gezet bij de opportuniteit van dit
voorstel.
Met het voorstel tot monitoring van de implementatie van dit
kaderbesluit door nationale rapporteurs of andere gelijksoortige
mechanismen heeft de Commissie een andere procedure voorgesteld dan
gebruikelijk in kaderbesluiten. Door het toekennen van een wettelijke
taak tot monitoring komt de onafhankelijke positie van de Nationaal
Rapporteur Mensenhandel in het geding. Gelet op de vele overeenkomsten
met het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bestrijding van
mensenhandel moet ervoor worden gewaakt doorkruising of dubbelingen te
voorkomen met de GRETA-monitoring (GRETA: Group of Experts on Action
Against Trafficking in Human Beings van de Raad van Europa).
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken