Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Beleidsreactie van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op het
Onderwijsverslag 2007-2008 van de Inspectie van het Onderwijs
1
1 Inleiding
Het Onderwijsverslag 2007-2008 van de Inspectie van het Onderwijs geeft de stand van zaken van
het Nederlandse onderwijs weer van het afgelopen schooljaar. In dit verslag vindt u informatie over
de kwaliteit van en de ontwikkelingen in het onderwijs. In vergelijking met voorgaande jaren
rapporteert de Inspectie van het Onderwijs dit jaar voor het eerst apart over het groen onderwijs,
examens, leerlingenzorg en financiën.
In deze beleidsreactie vindt u onze reactie op het Onderwijsverslag van de inspectie. Waar nodig
verwijs ik naar onze beleidsreactie op afzonderlijke rapporten van de inspectie of brieven aan de
Tweede Kamer. De gegevens en conclusies uit het Onderwijsverslag zie ik als een waardevolle
spiegel voor het beleid. Ik gebruik de informatie van de inspectie om het beleid te bepalen en
problemen aan te pakken. Dit doe ik samen met de staatssecretarissen Dijksma en Van Bijsterveldt
en de minister van LNV.
Het onderwijsverslag stemt enerzijds tot tevredenheid, maar anderzijds tot zorg. De meeste
scholen geven onderwijs van voldoende kwaliteit, Nederlandse leerlingen uit het basis en
voortgezet onderwijs presteren nog steeds ruim boven het internationale gemiddelde. De inspectie
wijst echter op twee relatief nieuwe zorgpunten: het onderwijs voor zorgleerlingen en de kwaliteit
van examens. Ook wijst de inspectie op problemen als onvoldoende `opbrengstgericht werken' door
scholen, ontoereikende basisvaardigheden bij leerlingen, het voortijdig schoolverlaten en het grote
aantal zwakke en zeer zwakke scholen. Leerlingen kunnen hierdoor in hun onderwijscarrière een
langdurige en hardnekkige achterstand oplopen, wat ongewenst is. Wij willen daarom deze
onaanvaardbare situatie met doeltreffende maatregelen aanpakken. Dit kabinet heeft in de
afgelopen jaren al belangrijke stappen gezet met:
· intensiveringen uit het coalitieakkoord;
· samenhangend pakket leerkrachten;
· verbeteren van de basisvaardigheden taal en rekenen.
Deze maatregelen krijgen hun werking vanaf 2009 en later. Het rapport van de inspectie betreft
het jaar 2007-2008 en kan de effecten hiervan nog niet meten, te meer omdat duurzame
veranderingen tijd nodig hebben.
Leeswijzer
In deze beleidsreactie wordt per onderwerp de bevindingen van de inspectie en onze reactie daarop
besproken. Hoofdstuk 2 gaat over de kwaliteit van het onderwijs, u vindt daar bijvoorbeeld
informatie over de zwakke scholen en de onderwijstijd. Hoofdstuk 3 is gewijd aan de maatregelen
om voortijdig schoolverlaten verder tegen te gaan. Hoofdstuk 4 gaat over het `groene onderwijs' en
in hoofdstuk 5 leest u meer over het lerarenbeleid. In hoofdstuk 6 en 7 vindt u meer over
leerlingenzorg, veiligheid, sociale cohesie en burgerschap. Hoofdstuk 8 tenslotte, gaat over het
financieel toezicht.
---
2 Kwaliteit van het onderwijs
2.1 Basisvaardigheden, opbrengstgericht werken en excellentie
Opbrengstgericht werken bij taal en rekenen
De inspectie wijst op het belang van de basisvaardigheden taal en rekenen. Aandachtspunten zijn
de verschillen in de prestaties van leerlingen, verschillen in ontwikkeling van leerlingen en de
doorgaande leerlijn tussen basisonderwijs en voortgezet onderwijs. De aanbevelingen die de
inspectie hiervoor doet, sluiten goed aan bij de maatregelen die staatssecretarissen Dijksma en
Van Bijsterveldt hebben beschreven in de kwaliteitsagenda's voor primair en voortgezet onderwijs
en het sectoroverstijgende programma Doorlopende Leerlijnen Taal en Rekenen.
Zo financiert staatssecretaris Dijksma taal- en rekenverbetertrajecten op zo'n 2000 scholen voor
primair onderwijs. Op deze manier wordt er aan de basisvaardigheden gewerkt in afwachting van
de invoering van referentieniveaus. Een fors aantal basisscholen en scholen voor voortgezet
onderwijs is nu al meer opbrengstgericht gaan werken: van 39% in 2006-2007 naar 52% in het
primair onderwijs en 55% in het voortgezet onderwijs in 2007-08. Dat is goed nieuws, maar we
zijn er nog niet: voor het primair onderwijs is het streefniveau 70% in 2011. In onze
beleidsreactie op het advies van de Onderwijsraad `partners in onderwijsopbrengst' zal hier dieper
op in worden gegaan.
Om de doorgaande leerlijn tussen primair en voortgezet onderwijs te verbeteren willen wij in 2010
referentieniveaus invoeren. In onze brief van 20 februari 2009 (Tweede Kamer, 2008-2009, 31
332, nr. 7) hebben we de voorgenomen maatregelen hiervoor beschreven. In alle
onderwijssectoren zijn maatregelen in gang gezet om de beheersing van taal en rekenen te
verbeteren. Deze maatregelen leiden de komende jaren ook tot een verbetering van het
instroomniveau in het hoger onderwijs, zeker wanneer de diploma's van havo, vwo en mbo-4 vanaf
2014 minimaal het referentieniveau 3F borgen. De toetsing van deze referentieniveaus blijft een
punt van aandacht.
Om het onderwijs in taal en rekenen te verbeteren, moet het niveau van de studenten op peil zijn.
De instroomtoetsen voor de pabo blijven dan ook bestaan totdat de diploma's voor havo, vwo en
mbo-4 het 3F niveau hebben. Daarnaast investeren wij de komende jaren in remediëring en
summercourses. Door deze maatregelen verwachten we dat er meer studenten de komende jaren
zullen slagen voor de reken- en taaltoetsen op de pabo. Daarnaast ontwikkelen de
lerarenopleidingen gezamenlijk een kennisbasis waarmee een duidelijk eindniveau geborgd wordt.
Ook bij de pabo's ligt de prioriteit bij taal en rekenen.
Excellentie in het onderwijs
Naast het verbeteren van de basisvaardigheden is er ook aandacht nodig voor excellentie. Dat
geldt niet alleen voor het hoger onderwijs, zoals de inspectie opmerkt, maar ook voor het primair
en voortgezet onderwijs. De huidige wet- en regelgeving biedt voldoende ruimte om differentiatie
in het onderwijsaanbod aan te brengen en alle leerlingen passend onderwijs aan te bieden. Zo
wordt er in het basisonderwijs gewerkt met het excellentieprogramma en in het hoger onderwijs
met het Sirius Programma. Beiden zijn in 2008 van start gegaan. Samen met de VO-raad wordt
een onderzoek uitgevoerd om te kijken wat er nodig is voor meer excellentie in het voortgezet
onderwijs.
---
Zoals de inspectie opmerkt, heeft de discussie over beter hoger onderwijs zich onder invloed van
het eindrapport van de commissie 'Ruim baan voor talent' verbreed naar differentiatie en matching
tussen student en studie. Naar aanleiding hiervan stelt het kabinet voor:
· om studiekeuzegesprekken in te voeren;
· om de mogelijkheid voor decentrale selectie bij numerus fixus opleidingen in te voeren;
· om het collegegeld voor bepaalde opleidingen te verhogen;
· studenten voor residentiële, kleinschalige en intensieve opleidingen te selecteren.
Daarnaast wordt gestart met selectie (bachelor en master) en collegegeldverhoging (alleen master)
in het kader van het Sirius Programma.
2.2 Zwakke en Zeer zwakke scholen
Zwakke en zeer zwakke scholen in het basisonderwijs
In het Onderwijsverslag staat dat vrijwel alle zeer zwakke scholen zichzelf uiteindelijk verbeteren.
Dit is positief nieuws, maar de periode dat de kwaliteit van het onderwijs niet deugt, moet sterk
ingekort worden. Wij willen de onderwijskwaliteit van deze scholen dan ook snel verbeteren. Het
streven is dat in 2011 het aantal zeer zwakke basisscholen is gehalveerd. In de brief aan de Kamer
van 11 februari 2009 staan de plannen voor het verbeteren van de kwaliteit van zwakke
basisscholen (Tweede Kamer, 2008-2009, 31 293, nr. 28).
Een belangrijke sleutel voor de verbetering ligt bij het bestuur en de schoolleiding. De inspectie
spreekt bestuur en schoolleiding aan op deze verantwoordelijkheid maar desondanks houdt een
aantal besturen zich te lang afzijdig en grijpt te laat in. Om de noodzakelijke verbetering vlotter op
gang te krijgen, wordt door de inspectie het toezichttraject voor de zwakke en zeer zwakke school
aangepast. De start van het verbetertraject is intensiever door de inzet van een analyseteam. Dit
team maakt voor het bestuur een analyse van de oorzaken van de onvoldoende kwaliteit. We
hebben de PO-raad gevraagd de (zeer) zwakke school te ondersteunen bij dit verbeterproces. Voor
2009 is daarvoor 1 miljoen euro beschikbaar.
Zwakke en zeer zwakke scholen in het voortgezet onderwijs
In de brief aan de Kamer van 31 maart 2009 (Tweede Kamer, 2008-2009, 31 289, nr. 55) is de
aanpak voor de zeer zwakke scholen in het voortgezet onderwijs vermeld. De inspectie heeft haar
toezicht op deze schoolsoorten veranderd: zij oordeelt nu per afdeling en niet meer per vestiging.
Dit houdt in dat de inspectie sneller vaststelt dat sprake is van zeer zwak onderwijs en gericht
toezicht kan uitvoeren. Ook in het voortgezet onderwijs spreekt de inspectie het bestuur
nadrukkelijk aan als eindverantwoordelijke voor de onderwijskwaliteit op de school. Uit het
onderzoek ter plekke moet blijken of de tekortkomingen binnen de gestelde termijnen zijn
opgeheven. De inspectie volstaat niet langer met monitorgesprekken.
De VO-raad organiseert themabijeenkomsten en intervisienetwerken voor schoolleiders. In overleg
met de inspectie wordt een systeem ontwikkeld voor het vroegtijdig onderkennen van de
onderwijskwaliteit door bestuur en management.
Het aantal (zeer) zwakke scholen moet zoveel mogelijk teruggebracht worden. Het streven is dat in
2012 het aantal zeer zwakke scholen is gehalveerd. Met de VO-raad en AOC-Raad is afgesproken
dat zij een belangrijke bijdrage leveren aan het voorkomen van nieuwe zeer zwakke scholen. In
2008 is daarom een steunpunt voor (zeer) zwakke scholen gestart. Naast de startsubsidie van ruim
---
100.000 euro, is vanaf 2009 voor deze kabinetsperiode jaarlijks 435.000 euro beschikbaar. Dit geld
is bedoeld om scholen en besturen te ondersteunen bij het verbeteren van de kwaliteit van het
onderwijs.
Zwakke opleidingen bve
In de bve-sector beoordeelt de inspectie de kwaliteit van het onderwijs aan de hand van de
examinering, het onderwijsproces en de `opbrengsten'. De laatste twee jaar hebben de
`opbrengsten' een zwaarder gewicht gekregen in het oordeel over de kwaliteit. Dit heeft geleid tot
een toename van het aantal zwakke opleidingen. Met de inspectie zijn de volgende afspraken
gemaakt.
· De inspectie houdt intensief toezicht op mbo-instellingen met onvoldoende onderwijskwaliteit
en er wordt scherp gehandhaafd. De instelling krijgt direct een wettelijke waarschuwing als bij
een onderzoek naar kwaliteitsverbetering opnieuw sprake is van onvoldoende
onderwijskwaliteit. Als na een jaar de onderwijskwaliteit nóg niet voldoende is verbeterd, kan
het sanctietraject voor het intrekken van de licentie starten.
· De inspectie bekijkt wanneer de publicatie van de resultaten van instellingen/opleidingen op
internet kan worden uitgebreid. De informatie moet toegankelijker worden dan nu het geval is
en niet alleen gericht op publicatie van opleidingen en instellingen met tekortkomingen maar
ook van instellingen die het goed doen.
· De inspectie onderzoekt de mogelijkheid om de relatieve norm `opbrengsten' in de richting van
een absolute norm om te zetten. Daarbij is ook van belang dat ook de mogelijkheid onderzocht
wordt om de 'toegevoegde waarde' van het onderwijs het verschil tussen in- en
uitstroomniveau - onderdeel is van het beoordelingsproces.
Of intensief toezicht nodig is, hangt behalve van tekortkomingen, ook af van het bestuurlijk
vermogen van mbo-instellingen. Wij hebben de regelgeving voor een geïntegreerd jaardocument,
de medezeggenschap en het intern toezicht in overleg met `het veld' aangescherpt. De bedoeling is
om instellingen te ondersteunen bij het vergroten van hun bestuurlijk vermogen.
Veel klachten van studenten en ouders over de onderwijskwaliteit zijn terug te voeren op de
dagelijkse bedrijfsvoering van scholen. De inspectie heeft onderzoek gedaan naar de behandeling
van klachten in het mbo. Onze beleidsreactie op dit onderzoek is op 24 maart 2009 naar de
Tweede Kamer gestuurd (Tweede Kamer, 2008-2009, 31 524, nr. 3).
2.3 Examinering en diploma's
Centraal schriftelijke en praktische examens (cspe's)
De inspectie constateert dat de wijze waarop de cspe's in de basisberoepsgerichte leerweg in het
vmbo worden afgenomen ernstig te wensen overlaat. Het afnemen van deze examens heeft niet de
uitstraling van een centraal examen. De oorzaak kan liggen in het feit dat de betreffende leraren
altijd zelf de examens bepaalden, maar sinds kort te maken hebben met een gecombineerde vorm
van een centraal schriftelijk en praktisch examen (cspe). Wij vinden het onjuist dat leerlingen op
welke wijze dan ook geholpen worden bij de centrale examens of vooraf in staat zijn gesteld te
oefenen. Van de leraren die de examens afnemen, mag verwacht worden dat zij voldoende afstand
in acht nemen ten opzichte van de leerlingen. In overleg met de CEVO, de VO-raad, CITO en de
inspectie komen er betere instructies voor de leraren en worden de cspe's later beschikbaar
gesteld. Via de VO-raad zijn er afspraken gemaakt over toezicht en scholing van de leraren. De
inspectie geeft aan het toezicht op het cspe te intensiveren.
---
Verschil SE- CE
De Kamer is in 2007 geïnformeerd over het verschil in cijfers tussen het schoolexamen (SE) en het
centraal examen (CE). Dit verschil kwam aan het licht na onderzoek van professor Dronkers en de
onderwijsinspectie. Toen is ook aangekondigd dat aanvullende maatregelen onderzocht zouden
worden. In de brief van 23 oktober 2008 over de examinering in het voortgezet onderwijs (Tweede
Kamer, 2008-2009, 31 289, nr. 44) zijn de maatregelen beschreven om een te grote discrepantie
tegen te gaan. De huidige rapportage van de inspectie is het vervolg op de onderzoeken uit 2007.
In het algemeen overleg van 22 januari 2009 is gesproken over verscherpt toezicht als onderdeel
van de escalatieladder. Als er bij scholen geen verbetering zichtbaar wordt dan mag de school geen
examens meer afnemen en neemt de staatsexamencommissie deze functie van de school over.
Hier is een wetswijziging voor nodig. De bedoeling is dat deze wet in 2012 ingaat. Inmiddels voert
de inspectie gesprekken met de scholen waarbij het verschil tussen de examens 0,7 punt of hoger
is.
Examinering in het hoger onderwijs en mbo
Het eindniveau van afgestudeerden in het hoger onderwijs valt of staat uiteindelijk met een
objectieve, deskundige en betrouwbare examinering. De examencommissie mag dan ook niet het
sluitstuk op de begroting worden. Op dit moment zijn de examencommissies onvoldoende
toegerust. Ik wil met het wetsvoorstel `versterking besturing' (Tweede Kamer, 2008-2009, 31 821,
nr. 1 en 2) de positie van de examencommissie versterken. Uitgangspunt van dit wetsvoorstel is
het vergroten van de onafhankelijkheid en deskundigheid van de examencommissie. Ook worden
toetsen en examens belangrijker voor de accreditatie van een opleiding. Verder ga ik bekijken of
het, naar analogie van het `Britse model', zinvol is om een zogenoemde `pool' van docenten in te
stellen. Deze docenten kunnen dan bij andere instellingen als externe deskundige optreden.
De beleidsreactie op het Examenverslag mbo 2007-2008 (Tweede Kamer, 2008-2009, 27 451, nr.
99) is op 19 december 2008 naar de Tweede Kamer gestuurd. In deze brief staat meer informatie
over maatregelen om de examens in het mbo te verbeteren.
Betrouwbaarheid van diploma's
Wij krijgen steeds meer signalen dat hoger onderwijs diploma's en andere opleidingsdocumenten
vervalst worden. Studenten, werkgevers en instellingen hebben natuurlijk een eigen
verantwoordelijkheid: ze moeten alert blijven en aangifte doen als er daadwerkelijk diploma's
vervalst worden. Omdat de vervalsing van documenten steeds internationaler wordt, er
hoogwaardige ict-technieken gebruikt worden en de zogenoemde diploma-mills steeds
professioneler opereren, is er meer nodig. Ik wil dat er meer voorlichting over vervalste diploma's
komt. Bijvoorbeeld via het in 2005 gestarte Coördinatiepunt Informatieverstrekking Diploma Mills,
dat door de IB-Groep en de Nuffic wordt beheerd. Ik verwacht dat een diplomaregister, waar in
ieder geval alle in Nederland uitgegeven ho-diploma's zijn opgenomen, een belangrijk deel van de
problemen kan wegnemen.
2.4 Onderwijstijd
Onderwijstijd VO
Scholen houden zich steeds beter aan de wettelijke voorschriften voor onderwijstijd. In het
schooljaar 2007-2008 is ten opzichte van het schooljaar 2006-2007 het aantal scholen dat
voldoende onderwijstijd heeft gerealiseerd gestegen met 21%. Het aantal scholen dat voldoende
---
onderwijstijd heeft geprogrammeerd is gestegen met 40%. Dit is onder andere te danken aan het
toezicht van de inspectie. Toch zijn er nog steeds veel scholen die niet aan de wettelijke normen
voldoen. Daarom blijven wij de komende jaren een handhavingsbeleid voeren dat redelijk en billijk
is, en de positieve ontwikkeling ondersteunt dat de scholen meer onderwijstijd realiseren. Bij de
uitvoering van dit handhavingsbeleid zal rekening worden gehouden met de aanbevelingen van de
commissie Onderwijstijd uit december 2008.
De beleidsreactie op de aanbevelingen van de commissie Onderwijstijd is door staatssecretaris Van
Bijsterveldt op 27 maart 2009 aan de Tweede Kamer gezonden (Tweede Kamer, 2008-2009, 31
289, nr. 56). Wij zien de aanbevelingen van de commissie Onderwijstijd nadrukkelijk als
totaalpakket dat een zo goed mogelijke balans biedt tussen de verschillende belangen. Met de
aanpassingen die worden beschreven in de brief van 27 maart 2009 wordt het mogelijk om de
ambities in het voortgezet onderwijs en de daarvoor vereiste onderwijstijd te realiseren. Eveneens
zal het gesprek over de invulling daarvan plaatsvinden waar deze thuishoort: op schoolniveau,
tussen professionals en direct betrokkenen en met de inspectie die vooral toeziet op de wijze
waarop dat gesprek plaatsvindt.
Onderwijstijd bve
Het afgelopen jaar is verscherpt toegezien op de naleving van onderwijstijd in de
beroepsopleidende leerweg (bol) van het mbo binnen het reguliere risicogerichte toezicht. Deze
opleidingen moeten 850 uur per jaar onderwijstijd aanbieden. Volgens de inspectie voldeed 9 %
(zes opleidingen) bij een eerste controle niet aan de vereiste minimale 850 klokuren. Na
herstelacties bleven drie opleidingen over die te weinig onderwijstijd aanboden. Dit veronderstelt
een aanzienlijke verbetering ten opzichte van het schooljaar 2006-2007 toen 24% van de
onderzochte opleidingen bij een eerste controle tekortschoot bij de naleving van onderwijstijd en
8% na herstelacties niet voldeed. Om goed inzicht te krijgen of daadwerkelijk en in welke mate
progressie is geboekt zal in het schooljaar 2008-2009 een representatief beeld worden gegeven
door de inspectie. Het verscherpte toezicht blijft dus ook in 2009 van kracht.
2.5 Niet bekostigd onderwijs
De b3-scholen
Het toezichtkader voor de b-3 scholen (particuliere scholen die geen examens mogen afnemen) is
aangescherpt en verbeterd. Op 31 augustus 2007 is de Leerplichtwet 1969 voor de b3-scholen
gewijzigd, waardoor wij een bindend advies geven aan gemeenten. Bij b3-scholen hanteert de
inspectie heldere criteria om te beoordelen of er sprake is van een school in wettelijke zin en om te
bepalen of een school voldoet aan de minimale kwaliteitsvoorwaarden uit het toezichtkader.
De inspectie heeft alle bestaande b3-scholen bezocht. Er bleken acht scholen niet aan de normen
te voldoen. Deze scholen krijgen een aantal maanden de tijd om het onderwijs op orde te brengen.
Als deze scholen uiteindelijk niet aan de norm voldoen, dan zal de inspectie de beide
staatssecretarissen hiervan op de hoogte brengen. Vervolgens brengen zij, conform de wettelijke
procedure, een bindend advies uit aan de gemeente van de vestiging, om deze school niet langer
als een school in de zin van de leerplichtwet te beschouwen. Dit betekent dat de kinderen er niet
voldoen aan de leerplicht.
---
De zelfstandige exameninstellingen voortgezet onderwijs
De particuliere scholen en instellingen die in het kader van de WVO en de WEB voortgezet
onderwijs en voortgezet onderwijs voor volwassenen (vavo) aanbieden en zelf eindexamens
afnemen en diploma's uitreiken, zijn lang buiten beeld gebleven. Door de bezoeken van de
inspectie aan deze instellingen en bij de formulering van het `toezichtkader' is het duidelijk
geworden, dat voor deze onderwijsaanbieders de geldende wettelijke kaders en beperkingen niet
helemaal duidelijk waren. In het bijzonder is niet altijd voldoende rekening gehouden met het
onderscheid tussen het regime voor het onderwijs aan jongere leerlingen (WVO) en het regime dat
voor volwassen leerlingen geldt (WEB).
Wij vinden dat iedere jongere een passende startkwalificatie moet hebben en dat schooluitval moet
worden voorkomen. Dit moet uiteraard wel binnen de kaders van de wet. Dit heeft staatssecretaris
Van Bijsterveldt ook aan de particuliere onderwijsaanbieders laten weten. De scholen en
instellingen moeten zich zo snel mogelijk aan de wet gaan houden. Ze krijgen hier maximaal twee
jaar de tijd voor. In de beleidsbrief van 14 april (Tweede Kamer, 2008-2009, 31 289, nr. 58) heeft
staatssecretaris Van Bijsterveldt het beleid hierover beschreven.
In het particulier onderwijs is het verschil tussen de cijfers voor het schoolexamen (se) en het
centraal examen (ce) groter dan in het reguliere onderwijs. Voor het bekostigde en niet-bekostigde
onderwijs geldt echter hetzelfde normeringskader. De grote verschillen tussen se en ce zetten het
particulier onderwijs daardoor in een verkeerd daglicht. Wij onderschrijven dan ook het intensieve
toezicht van de inspectie op het particuliere onderwijs.
Niet bekostigd hoger onderwijs
Niet bekostigd, geaccrediteerd onderwijs wordt in het hoger onderwijs verzorgd door de
zogenoemde aangewezen instellingen. Deze instellingen worden op twee niveaus erkend: via de
accreditatie van hun opleidingen en via de erkenning als aangewezen instelling.
In het wetsvoorstel `versterking besturing' (Tweede Kamer, 2008 - 2009, 31 821, nr. 2) komt deze
laatste procedure te vervallen. De term `aangewezen instelling' suggereert ten onrechte dat al het
onderwijs van de instelling is erkend. Voortaan wordt alleen het onderwijs erkend via de reguliere
accreditatieprocedure. Aan de bestaande aangewezen instellingen worden naast de accreditatie-eis
ook eisen gesteld aan een intern kwaliteitszorgsysteem, examencommissies en dergelijke. Die
eisen gelden overigens ook voor nieuwe aanbieders. Instellingen die voor het eerst geaccrediteerd
onderwijs willen aanbieden, krijgen te maken met de NVAO voor de accreditatieprocedure en met
de Inspectie van het Onderwijs voor de naleving van wet- en regelgeving.
2.6 De kwaliteit van het (voortgezet) speciaal onderwijs
Het beeld dat de inspectie geeft van het (voortgezet) speciaal onderwijs is zorgelijk. Het speciaal
onderwijs scoort slecht als het gaat om `leeropbrengsten'. In november 2008 is er een notitie
(Tweede Kamer, 2008-2009, 31 497, nr. 9) naar de Tweede Kamer gestuurd waarin maatregelen
staan om de `opbrengstgerichtheid' aanzienlijk te verbeteren. Van scholen wordt verwacht dat zij
het ontwikkelingsperspectief van leerlingen objectief, betrouwbaar en valide vaststellen en de
vorderingen nauwgezet volgen. In combinatie met de mogelijkheid de `opbrengsten' van scholen in
kaart te brengen ontstaat als vanzelf een nieuwe verantwoordingssystematiek. Staatssecretaris
Dijksma onderzoekt op dit moment of deze systematiek mogelijkheden biedt om de huidige
---
problemen met de handelingsplannen op te lossen. Voor het voortgezet speciaal onderwijs komt er
een wetsvoorstel dat de `opbrengstgerichtheid' moet waarborgen.
Een recent rapport van de inspectie, over de kwaliteit van het speciaal basisonderwijs, laat
daarentegen zien dat het aantal zwakke scholen sterk is teruggedrongen. Het bieden van een
ontwikkelingsperspectief wordt hierbij als meest waarschijnlijke oorzaak van deze progressie
gezien.
Het is belangrijk dat het integraal toezicht op de regionale expertise centra (rec) wordt voortgezet.
Hiermee kan worden aangetoond dat de inspanningen die de rec's hebben aangekondigd, om het
aantal geïndiceerde leerlingen inzichtelijk te krijgen, effect sorteren. Ook kan integraal toezicht de
resultaten van het beleid gericht op systematisch en planmatig werken en het beleid op
kwaliteitsbewaking zichtbaar maken. Daarnaast kan toezicht er voor zorgen dat de invoering van
`Passend onderwijs' een goede uitvoering van de wettelijke taken van het rec niet in de weg staat.
3 Uitval in het voortgezet onderwijs, het MBO en hoger onderwijs
Voortijdig schoolverlaten in het voortgezet onderwijs en bve
De daling in de schooluitval heeft zich in het schooljaar 2007-2008 versterkt doorgezet. Het aantal
nieuwe vsv'ers is het afgelopen schooljaar gedaald met 4.300 ten opzichte van het jaar daarvoor.
Met deze daling liggen we op schema richting de 35.000 in 2012 (Tweede Kamer, 2008-2009, 26
695, nr. 61). De doelstelling om het aantal uitvallers in 2012 te halveren blijft onverkort overeind.
De onderwijsinspectie maakt zich terecht zorgen over jongeren die het onderwijs zonder
startkwalificatie verlaten. Deze kabinetsperiode is er nog meer aandacht voor de `aanval op de
uitval'. Wij richten ons expliciet op preventie, voorkómen dat jongeren uitvallen. De gemaakte
prestatieafspraken in alle 39 RMC-regio's (nieuwe convenanten) met gemeenten en
onderwijsinstellingen (in voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs) staan centraal. Wij
delen met de inspectie de opvatting dat samenwerking in de keten van groot belang is, met name
voor de groep jongeren die kampen met een stapeling van problemen. Een kabinetsreactie wordt
voorbereid op het WRR rapport, waarin wordt ingegaan op de problemen met de `overbelasten'. Dit
zijn jongeren die kampen met een cumulatie van problemen, met maatschappelijke uitval als
resultaat.
Onlangs is de beleidsreactie over zorgleerlingen in het mbo aan de Tweede Kamer
aangeboden. Dit is een reactie op het onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs naar de
kwaliteit van leerlingenzorg in het mbo.
De inspectie heeft onderzoek gedaan naar de mate waarin vo- scholen en bve- instellingen
(dreigende) uitval en verzuim correct melden aan leerplichtambtenaren, RMC's en de IB-groep. In
een brief (Tweede Kamer, 2008-2009, 26 695, nr. 63) aan de Tweede Kamer heeft staatssecretaris
Van Bijsterveldt laten weten welke maatregelen wij nemen om de `verzuimketen' te verbeteren.
Ook is de staatssecretaris in deze brief ingegaan op de aanbevelingen van de inspectie.
De inspectie wijst op de noodzaak om verschillen in uitval tussen groepen leerlingen en tussen
regio's en instellingen onderling te onderzoeken. De reden hiervoor is het grote verschil in
resultaten. Ook wij zien deze verschillen. Wij gaan de komende periode de oorzaken van de
---
verschillen in kaart brengen. Van belang is hierbij dat de problemen niet gelijkmatig over het land
zijn verdeeld. Wij gaan onderzoeken welke succesfactoren ervoor zorgen dat een regio of
onderwijsinstelling wél een stevige reductie van de uitval haalt. TIER (Top Institute for Evidence
Based Education Research,) voert een effectevaluatie van het beleid voor voortijdig schoolverlaten
uit. De inspectie constateert dat de uitval hoger is op zeer zwakke scholen in het voortgezet
onderwijs. U bent onlangs geïnformeerd over de versterkte aanpak van deze scholen.
Er is onderzoek gedaan naar best practices op het gebied van loopbaanbegeleiding. Hieruit zijn
kenmerken van een succesvolle aanpak gedestilleerd. Deze zijn neergelegd in een leidraad voor de
RMC regio's. Het ministerie van Onderwijs organiseert regiobijeenkomsten om voorbeelden uit de
praktijk te delen en via een uitgebreid informatiesysteem kunnen regio's en scholen gegevens over
voortijdig schoolverlaten van elkaar zien en vergelijken.
Uitval en rendement in het hoger onderwijs
Het kabinetsbeleid is gericht op het creëren van een ambitieuze studiecultuur in het hoger
onderwijs. Dit kan door het verbeteren van de basiskwaliteit van het hoger onderwijs het
stimuleren van excellentie, het verbeteren van het `schoolrendement' en het terugdringen van
uitval van studenten. Er zijn meerjarige afspraken gemaakt met de VSNU en de HBO-raad over het
verbeteren van de kwaliteit van het hoger onderwijs. Deze afspraken gaan over het verbeteren van
het studiesucces, de verbetering van de kwaliteit van docenten, extra investeringen in meer
excellentie (Sirius Programma) en extra investeringen in het studiesucces van allochtone
studenten. Over het laatste zijn afspraken gemaakt met de vier grote steden.
4 Groen onderwijs
De inspectie schetst een realistisch en in het algemeen positief beeld van het groen onderwijs. Wel
zijn er enige aandachtspunten. Het ministerie van LNV besteedt veel aandacht aan versterking van
de culturele diversiteit in het groen onderwijs. De AOC's hebben hiervoor het gezamenlijke
actieplan `Kies Kleur in Groen' opgesteld. De komende jaren werken de instellingen aan de
uitvoering van dit plan. LNV ondersteunt de scholen hierbij.
Opvallend is dat het groen vmbo er beter in slaagt dan de overige vmbo-scholen om leerlingen met
een laag schooladvies tot het derde jaar op school te houden. Dit geldt ook als rekening wordt
gehouden met de kenmerken van het vmbo in de verschillende sectoren. Daarentegen is het aantal
leerlingen dat met succes een eindexamen aflegt lager dan in de rest van het vmbo.
Aandachtspunt is de handhaving van de kwaliteit van de examens van het groen vmbo. Zo worden
de regels onvoldoende nageleefd bij onderdelen van de centraal schriftelijke en praktische
examens van de beroepsgerichte vakken in het vmbo. Het ministerie van LNV is met de AOC's in
overleg om deze kwaliteitsgebreken gezamenlijk aan te pakken.
Een vergelijkbaar patroon is te zien in het groen mbo. In de lagere niveaus van de
kwalificatiestructuur doet het groen mbo het duidelijk beter dan de overige opleidingen in het mbo.
Wel is het zo dat meisjes lager scoren dan jongens, terwijl overal elders de meisjes het beter doen.
Ook dit punt krijgt aandacht.
De AOC's hebben de achterstand bij de examenkwaliteit mbo in belangrijke mate ingehaald. Dit is
ondermeer het resultaat van het `actieplan examinering'. De kwaliteit van de examens van de
10
eindtermgerichte opleidingen blijft echter achter (slechts 46% onvoldoende). Het ministerie van
LNV heeft de AOC's hierop aangesproken. Dit is onderdeel van de maatregelen in de beleidsreactie
op het examenverslag 2007-2008 (Tweede Kamer, 2008-2009, 27 451, nr. 99). Zorg bestaat er
wel over het relatief grote aantal eenheden van AOC's van onvoldoende kwaliteit (32%). Vorig jaar
was dit nog 29%. Het ministerie van LNV zal de AOC's hierop aanspreken.
Met voortijdig schoolverlaten scoort het groen mbo relatief gunstig. Het grote verschil met het
overig mbo komt vrijwel geheel voor rekening van de BOL. Ook in het groen hbo is de situatie wat
betreft het voortijdig schoolverlaten relatief gunstig. De instroom in het groen hoger onderwijs, in
relatie tot de vraag van de arbeidsmarkt, is een blijvend punt van aandacht voor instellingen en
ministerie.
De inspectie vindt dat projecten uit de Regeling Innovatie Groen Onderwijs (RIGO) structureel
hebben bijgedragen aan de inhoudelijke en onderwijskundige vernieuwing van het groen onderwijs.
Het beeld van de projecten op het vlak van kenniscirculatie is minder eenduidig. De samenwerking
met het bedrijfsleven verloopt bijvoorbeeld moeizaam. De RIGO is in 2007 vervangen door de
regeling Kennisverspreiding en innovatie Groen Onderwijs (KIGO). Deze legt meer nadruk op
kennisverspreiding vanuit de vraag uit maatschappij en bedrijfsleven. Er zijn toen 16 meerjarige
kennisprogramma's in het kader van de Groene Kennis Coöperatie gestart. Deze zijn opgesteld
vanuit deze vraag en beogen meer samenwerking met het bedrijfsleven. Het ministerie van LNV
zorgt er zo voor dat de subsidie vraaggestuurd wordt ingezet.
5 Leraren
De positie van de leraar
De kwaliteit van de leraar is belangrijk voor de kwaliteit van het onderwijs. De inspectie
constateert dat het aantal leraren met een hogere salarisschaal (LD-leraren) de afgelopen jaren is
gedaald en dat relatief veel lessen door onbevoegde docenten worden gegeven. Daarnaast maakt
de inspectie melding van het verwachte dramatische tekort aan kwalitatief goede leraren. Dit
verwachte tekort staat centraal in het lerarenbeleid. Dit beleid is gericht op het aantrekken en
vasthouden van goede leraren. Daarom heb ik afgelopen jaar het convenant `LeerKracht van
Nederland' afgesloten met sociale partners in het primair en het voortgezet onderwijs, het
beroepsonderwijs en het hoger beroepsonderwijs. Ook is besloten dat de inspectie vanaf 2010
toezicht gaat houden op de kwaliteit van leraren. De inspectie constateert dat het didactisch
handelen van grote groepen leraren verbeterd kan worden. Meer toezicht zorgt ervoor dat scholen
meer informatie voorhanden hebben om hun didactisch handelen te verbeteren.
De functiemix
Bij de functiemix de verdeling van het personeel over de salarisschalen - constateert de inspectie
een daling in het aandeel LD-leraren. Ook het aandeel schaal LB is gedaald, en net als het aandeel
schaal LD, ten gunste van het aandeel schaal LC. Functies in schaal LD, die ontstonden door het
vertrek van oudere leraren, kwamen niet altijd beschikbaar voor jongere leraren. In het convenant
`Leerkracht van Nederland' hebben wij afgesproken dat vrijvallende hogere schalen ingezet worden
om lager ingeschaalde leraren te promoveren of nieuwe leraren op hetzelfde schaalniveau aan te
nemen. Zo voorziet het convenant leerkracht een stijging in het aandeel leraren in LC én LD ten
opzichte van 2006. De harde koppeling tussen salarisschaal LD en het lesgeven in de bovenbouw
met een eerstegraadsbevoegdheid is opgenomen in de bijlage van het convenant. Dit betreft een
---
aanvullende afspraak die tussen de sociale partners onderling is overeengekomen. Meer informatie
over de functiemix is te vinden op www.functiemix.minocw.nl
Opleiding on(der)bevoegde leraren
Naar verwachting leiden de afspraken in het convenant `LeerKracht van Nederland' er ook toe dat
het aantal lessen dat door onbevoegde leraren wordt gegeven, minder wordt. Met het oog op de
kwaliteit van het onderwijs vind ik het ongewenst dat leraren structureel onderwijs verzorgen
waarvoor zij niet bevoegd of benoembaar zijn. Met het onderwijsveld is een convenant afgesloten
over professionalisering en begeleiding van onderwijspersoneel in primair en voortgezet onderwijs
(2007). In de lumpsum van primair en voortgezet onderwijs is daarvoor structureel 100 miljoen
euro op jaarbasis opgenomen. Scholen kunnen dat geld onder meer gebruiken voor de opleiding
van onbevoegde leraren.
Kwaliteitsagenda Krachtig meesterschap
In de tussentijdse monitor over de voortgang van de beleidsagenda lerarenopleidingen 2005-
2008 heeft de inspectie vastgesteld dat er belangrijke stappen zijn gezet in de
kwaliteitsverbetering van de lerarenopleiding. Om te zorgen dat deze verbetering zich verder
voortzet, is de kwaliteitsagenda `Krachtig meesterschap' opgesteld. In deze kwaliteitsagenda voor
het opleiden van leraren,staan plannen om samen met `het veld' te zorgen voor meer goed
opgeleide leraren door een verdere intensivering van de kwaliteitsverhoging van de
lerarenopleidingen.
Opleiden in de School
De inspectie vraagt terecht aandacht voor de manier waarop de kwaliteit van het opleiden in de
school gegarandeerd wordt. Dit is vooral belangrijk als scholen meer structureel binnen de school
gaan opleiden. Een beperkt aantal partnerschappen van scholen en lerarenopleidingen ontvangt
een financiële tegemoetkoming voor het opleiden van toekomstige leraren op de werkplek.
Om in aanmerking te komen voor deze tegemoetkoming moeten de partnerschappen een aanvraag
indienen bij de Nederlands Vlaamse Accreditatieorganisatie (NVAO). De NVAO beoordeelt het
niveau en de kwaliteit van de samenwerkingsovereenkomst. Voldoet het partnerschap aan de
vereiste basiskwaliteit, dan kan het in aanmerking komen voor subsidie. Elke zes jaar wordt in
het kader van de reguliere accreditatiesystematiek opnieuw vastgesteld of het
samenwerkingsverband aan de eisen van kwaliteit voldoet. De inspectie en NVAO hebben voor het
toezicht op het opleiden van aankomende leraren in de school eind 2006 een toetsingskader
ontwikkeld.
6 Leerlingenzorg en veiligheid
Passend onderwijs
In hoofdstuk 1 van het Onderwijsverslag zet de inspectie gegevens op een rij over het aantal
zorgleerlingen en over de kwaliteit en de effecten van de leerlingenzorg in het funderend
onderwijs. Tegen de achtergrond van de in gang gezette ontwikkeling van `passend onderwijs',
schetst de inspectie de ontwikkelingen over de afgelopen jaren. De inspectie concludeert dat de
zorgstructuur in de afgelopen jaren is uitgebouwd, maar desondanks de zorg aan de leerlingen niet
altijd goed is geregeld. Zo wordt niet altijd een handelingsplan opgesteld en uitgevoerd, is het niet
gewaarborgd dat ook daadwerkelijk de zorg wordt geboden die een leerling nodig heeft, zijn de
effecten van de leerlingenzorg niet altijd in beeld en is het (voortgezet) speciaal onderwijs aan
12
leerlingen met gedragsproblemen in tien jaar tijd verdubbeld. Staatssecretaris Dijksma is met de
inspectie van mening dat met `passend onderwijs' het onderwijs in de klas, aan leerlingen die extra
ondersteuning nodig hebben, ook daadwerkelijk moet verbeteren. Naast leraren te leren
signaleren, zoals in de afgelopen periode is gebeurd, is het van belang leraren ook handvatten te
geven om onderwijs aan leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben vorm te geven. De
versterking van de positie van de leraren ziet de staatssecretaris dan ook als een belangrijk
onderdeel om `passend onderwijs' in de klas te realiseren. Een andere randvoorwaarde om alle
leerlingen een passend onderwijsprogramma te laten volgen is dat de zorgstructuur op orde is.
Daarom worden regionale netwerken gevormd die één loket inrichten voor de indicatiestelling en er
gezamenlijk voor zorgen dat er voor alle leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben een
passende plek komt. De ondersteuning die leerlingen en leerkrachten nodig hebben om het
onderwijs in de klas vorm te geven mogen hierbij niet uit het oog worden verloren.
Herstart en Op de Rails
Als vervolg op het onderzoek in 2007 naar de kwaliteit van het onderwijs in cluster 4, onderzocht
de inspectie in 2008 13 locaties waar de programma's Herstart en Op de Rails worden uitgevoerd.
De inspectie constateert dat er grote verschillen zijn in de vormgeving en de kwaliteit van de
verschillende voorzieningen. Hoewel de leraren betrokken zijn, er voldoende onderwijstijd wordt
ingepland en ouders en leerlingen vaak tevreden zijn over het traject, is de inspectie kritisch over
onder meer de dossiervorming, het cognitieve aanbod (vooral voor leerlingen op havoniveau of
hoger) en de handelingsplanning. Deze resultaten tonen opnieuw het belang aan van `passend
onderwijs' en de kwaliteitverbetering van het onderwijs aan leerlingen die extra ondersteuning
nodig hebben. Voor meer informatie verwijs ik dan ook naar de brieven die in dat kader naar de
Kamer zijn gestuurd (Tweede Kamer, publicatienummer 31 497)
Veiligheid
Veiligheid is een voorwaarde voor goed onderwijs. Wij verwachten dan ook van scholen dat zij er
alles aan doen om te zorgen voor een veilig klimaat. Dit kunnen scholen niet alleen. Daarvoor
moeten zij een beroep kunnen doen op leerlingen, ouders, gemeenten, politie, maatschappelijk
werk, jeugdzorg en het Rijk.
Op 23 januari 2009 is een brief naar de Tweede Kamer gestuurd over veiligheid op scholen.
(Tweede Kamer, 2008-2009, 29 240, nr. 30). Belangrijkste maatregelen voor veiliger scholen zijn:
invoering van een verplichte incidentenregistratie, versterking van de ondersteuning van scholen
(ondersteuning op maat via de Kwaliteitsteams Veiligheid en brede informatie- en vraagbaakfunctie
via het Centrum School en Veiligheid), specifiek beleid om de veiligheid van het onderwijspersoneel
te verbeteren. Eind 2009 wordt de Kamer opnieuw geïnformeerd over de voortgang en effecten van
het veiligheidsbeleid.
7 Sociale cohesie en burgerschap
Scholen hebben een rol bij het bevorderen van sociale integratie en actief burgerschap. Zij
formuleren een visie, benoemen leerdoelen en ontwikkelen lesgebonden en lesoverstijgende
activiteiten om die visie gestalte geven. De meeste scholen hebben inmiddels een visie op
burgerschap. De concrete invulling van burgerschap in de lesinhouden, de niet lesgebonden
activiteiten en het onderwijskundige programma, vergt de nodige tijd.
13
De inspectie geeft aan dat vanwege de recente invoering (2006) van de burgerschapsopdracht op
scholen enige terughoudendheid gepast is. Toch zijn wij niet ontevreden over de huidige stand van
zaken. Veel scholen werken op dit moment `burgerschap' uit in concrete methoden. In het
voortgezet onderwijs is de maatschappelijke stage een belangrijk instrument voor
burgerschapsvorming. Meer dan 90 procent van de scholen doet aan maatschappelijke stage.
Verder zijn er kernleerplannen ontwikkeld voor zowel het primair als het voortgezet onderwijs en er
zijn `scholenpanels burgerschap' in het leven geroepen. De Stichting Leerplan Ontwikkeling (SLO)
heeft projecten opgezet om scholen te ondersteunen bij het vormgeven van burgerschap. Ook
begeleidt de stichting scholen bij het ontwikkelen en uitwerken van hun visie.
Zoals de inspectie terecht opmerkt, gaat het bij de uitwerking om een samenhangende aanpak van
inhoud en activiteiten, die in overeenstemming is met de leerlingenpopulatie, sociale context en
visie van de school. We blijven scholen stimuleren en ondersteunen om deze samenhangende
aanpak te realiseren.
8 Financieel toezicht
De jaarverslaglegging over 2008 is voor de scholen anders dan de voorgaande jaren. Ook het
financieel toezicht door de inspectie is gereorganiseerd. Hierdoor rapporteert de inspectie dit jaar
voor het eerst in het onderwijsverslag over de financiële stand van zaken in de onderwijssectoren.
De inspectie schrijft dat zij het primair en voortgezet onderwijs beoordeelt op basis van het
weerstandsvermogen van de betreffende sector. Bij het weerstandsvermogen van het voortgezet
onderwijs wordt een bandbreedte gehanteerd van 10-40%. Het is belangrijk hierbij op te merken
dat het signaleringsgrenzen betreft en niet een normering. Wanneer het weerstandvermogen van
een schoolbestuur onder de 10% zit, of boven een weerstandvermogen van 40%, dan is dit een
indicatie van een mogelijk risico. Het betreffende schoolbestuur wordt vervolgens meegenomen bij
het verdere toezicht van de inspectie. Voor het primair onderwijs zijn geen signaleringsgrenzen op
basis van het weerstandsvermogen vastgesteld. In het rapport onderzoek vermogenspositie van
het primair onderwijs, uitgevoerd door PWC, is het eigen vermogen van instellingen laag als dit
minder is dan 50% van de vervangingswaarde van de materiële vaste activa en hoog als dit meer
is dan 100% van de vervangingswaarde.
De inspectie heeft haar zorg uitgesproken over de financiële situatie bij de mbo-instellingen. De
rentabiliteit is sinds 2005 sterk gedaald en is in 2007 zelfs negatief. De meest gehoorde
oorzaken zijn: inburgering, educatie, aflopen FES-middelen, huisvesting en het niet op orde hebben
van de bedrijfsvoering binnen de instelling. Waar nodig gaan de inspectie en het ministerie
gezamenlijk naar de instellingen om te bespreken wat de instelling gaat doen om weer financieel
gezond te worden. De voortgang zal vervolgens nauwlettend gevolgd worden.
In mijn brief van 18 november 2008 (Tweede Kamer, 2008-2009, 31 700 VIII, nr. 42) heb ik
samen met de minister van Financiën, de Tweede Kamer geïnformeerd over het instellen van de
commissie Vermogensbeheer onderwijsinstellingen, onder voorzitterschap van prof. dr. F.J.H. Don.
Deze commissie richt zich op de financiële situatie van onderwijsinstellingen in alle sectoren. De
verwachting is dat het rapport van deze commissie na het zomerreces aan de Kamer kan worden
aangeboden.
14