Kamerbrief inzake EU uitbreiding
06-07-2009 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
Met verwijzing naar het verzoek van de vaste commissie voor Europese
Zaken d.d. 11 juni jl. om een overzicht en een appreciatie van de
recente ontwikkelingen op het gebied van EU-uitbreiding, met
bijzondere aandacht voor de tijdpaden van de besluitvorming, hebben
wij het genoegen u bijgaande reactie aan te bieden.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
De Staatssecretaris voor Europese Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen
Drs. F.C.G.M. Timmermans
Inleiding
Naar aanleiding van uw verzoek om een overzicht en een appreciatie van
de recente ontwikkelingen op het gebied van EU uitbreiding, met
bijzondere aandacht voor de tijdpaden van de besluitvorming, willen
wij u graag als volgt informeren.
Zoals bekend heeft een achttal landen concreet zicht op EU
lidmaatschap. Drie landen hebben inmiddels de status van
kandidaat-lidstaat: Turkije, Kroatië en Macedonië. Met Turkije en
Kroatië vinden sinds 2005 toetredingsonderhandelingen plaats.
Macedonië is nog niet zo ver.
De vijf overige landen worden aangemerkt als potentiële
kandidaat-lidstaat: Albanië, Bosnië-Herzegovina, Montenegro, Servië en
Kosovo. De eerstgenoemde vier potentiële kandidaat-lidstaten zijn
onderdeel van het stabilisatie- en associatieproces dat de EU in 1999
lanceerde om bij te kunnen dragen aan de opbouw en integratie van de
landen van de Westelijke Balkan na de Balkan crisis in de jaren
negentig.
De recente lidmaatschapsaanvragen van Montenegro en Albanië geven een
nieuwe dynamiek aan het EU integratieproces van de landen van de
Westelijke Balkan. De reactie van de EU op deze ontwikkelingen kan
worden beschouwd als een politieke lakmoesproef voor de wijze waarop
de Unie haar eigen uitbreidingsstrategie toepast. Een aantal lidstaten
en de Europese Commissie zijn van oordeel dat de stabiliteit op de
Westelijke Balkan het beste wordt gediend door de regio snel te
integreren in de EU. Door vaart te houden in het proces van
toenadering, hopen zij de EU gezinde krachten in de betrokken landen
een steuntje in de rug te geven. Dit zou hen over de streep kunnen
trekken om impopulaire hervormingsmaatregelen door te zetten.
Nederland, hierin bijgevallen door een aantal andere lidstaten,
benadrukt het belang van een geloofwaardig en zorgvuldig
uitbreidingsbeleid als beste garantie voor stabiliteit in de regio op
de lange termijn.
Het ligt in de lijn der verwachting dat ook IJsland op korte termijn
een lidmaatschapsaanvraag indient.
Nederland is van oordeel dat een consistente implementatie van de EU
uitbreidingsstrategie die in december 2006 door de Europese Raad werd
aanvaard in de relatie met zowel de kandidaat-lidstaten als de
potentiële kandidaat-lidstaten belangrijker is dan ooit. Uitgangspunt
van deze strategie is dat het tempo van toenadering tot de EU
afhankelijk is van de mate waarin de noodzakelijke hervormingen in de
individuele landen worden doorgevoerd. Ieder land wordt op zijn eigen
merites beoordeeld. In de visie van Nederland is een integer
uitbreidingsbeleid, waarbij het voldoen aan de criteria leidend is,
essentieel om draagvlak voor verdere uitbreiding te behouden bij de
bevolking in de lidstaten van de Unie. Daarbij moet het tempo van de
uitbreiding ook zijn afgestemd op de capaciteit van de Unie om nieuwe
leden op te nemen. Nederland zal zich een strenge maar rechtvaardige
partner in het uitbreidingsproces blijven betonen. Op gedane
toezeggingen zal Nederland niet meer terugkomen.
***
Hieronder volgt een overzicht van recente ontwikkelingen in het EU
integratieproces van de betrokken kandidaat-lidstaten en potentiële
kandidaat-lidstaten.
Kandidaat-lidstaten
Turkije
De toetredingsonderhandelingen met Turkije zijn op 3 oktober 2005 van
start gegaan. In het onderhandelingsraamwerk is vastgelegd dat het
gedeelde doel van de onderhandelingen toetreding is, maar dat de
uitkomst van dit `open-ended' proces niet op voorhand vaststaat.1 Tot
op heden zijn 9^2 van de 35 onderhandelingshoofdstukken van het acquis
communautaire geopend. Naar verwachting zal op 30 juni a.s. nog een
hoofdstuk3 aan deze lijst kunnen worden toegevoegd. Zie voor een
overzicht van alle onderhandelingshoofdstukken bijlage I bij deze
brief. De onderhandelingen over het hoofdstuk betreffende wetenschap
en onderzoek (hoofdstuk 25) zijn inmiddels afgerond. Inkomend EU
voorzitter Zweden zet in op de opening van één of twee nieuwe
hoofdstukken in de tweede helft van het jaar.
Het onderhandelingsproces met Turkije wordt door de lidstaten
nauwlettend gevolgd. Uit onvrede over de Turkse weigering het
aanvullend Protocol bij het Verdrag van Ankara te implementeren, en
daarmee de douane-unie met de EU ook van toepassing te verklaren op
Cyprus, besloot de Raad in december 2006 acht hoofdstukken4 te
bevriezen. In aanvulling hierop heeft Frankrijk in 2007 een bilaterale
reserve gelegd op vijf hoofdstukken5, die in de Franse visie te zeer
vooruitlopen op een eventueel Turks lidmaatschap van de Unie.
Daarnaast worden verschillende onderhandelingshoofdstukken om redenen
van uiteenlopende aard door individuele lidstaten geblokkeerd. Dit
najaar zal de Commissie de Turkse implementatie van het Ankara
Protocol voor de derde keer evalueren. In dit verband is van belang in
hoeverre de herenigingsonderhandelingen op Cyprus, die plaatsvinden
onder auspiciën van de Verenigde Naties, tot resultaat zullen hebben
geleid. Een constructieve bijdrage van Turkije aan dit proces is van
groot belang.
Nederland benadrukt, zowel in EU verband als in contacten met de
Turkse autoriteiten, dat toetreding van Turkije pas aan de orde kan
zijn, als Turkije heeft voldaan aan alle gestelde criteria. Daartoe is
noodzakelijk dat Turkije voortgang maakt in het hervormingsproces.
Nederland verwelkomt de belofte van premier Erdogan zich hiervoor
sterk in te zetten. Het jaar begon in dit opzicht veelbelovend met
onder meer de aanvaarding van het Nationale Programma voor de
Implementatie van het Acquis en de benoeming van een speciale
onderhandelaar voor het EU onderhandelingsproces. Daarnaast werd een
begin gemaakt met tv-uitzendingen in de Koerdische taal, werd een
gendergelijkheid commissie in het parlement ingesteld en werd een
aantal belangrijke maatregelen genomen op financieel en fiscaal
terrein. Het is zaak voor Turkije nu verder uitvoering te geven aan de
hervormingsagenda, ondanks de (lichte) verkiezingsnederlaag die de
regerende AK Partij in maart jl. moest incasseren. Voor Nederland zijn
daarbij in het bijzonder hervormingen op het gebied van de vrijheid
van meningsuiting, religieuze vrijheden, vrouwenrechten en rechten van
vakbondsleden belangrijke aandachtspunten. Het perspectief op
toekomstig EU lidmaatschap is voor veel hervormingsgezinde krachten in
de Turkse samenleving een belangrijke stimulans en maakt het
onderhandelingsproces zelf minstens zo belangrijk als de uitkomst
ervan. Nederland zal Turkije daarom blijven aanspreken op de noodzaak
van concrete vorderingen. Het huidige tempo van de hervormingen
verloopt naar de mening van de regering te traag.
Kroatië
Het toetredingsproces van Kroatië is in 2009 in lastig vaarwater
gekomen. In haar voortgangsrapportage van november 2008 stelde de
Commissie Kroatië nog een tijdpad voor afronding van de technische
onderhandelingen in 2009 in het vooruitzicht. Op dat moment waren 11
hoofdstukken6 geopend en 6 hoofdstukken7 voorlopig gesloten. De
Commissie verwachtte dat Kroatië op de resterende hoofdstukken snel
voortgang kon boeken door vervulling van de door de lidstaten
geformuleerde openings- en sluitingsijkpunten. Nederland was niet
overtuigd door de argumentatie van de Commissie en heeft zich - met
succes - heftig verzet tegen een verwijzing in de raadsconclusies van
december 2008 naar het door de Commissie genoemde tijdpad.
Inmiddels heeft de Commissie haar appreciatie moeten bijstellen en ook
de Kroatische premier Sanader heeft onlangs publiekelijk te kennen
gegeven dat afronding van de onderhandelingen in 2009 niet langer
realistisch is. Het onderhandelingsproces stagneert als gevolg van
twee ontwikkelingen in het bijzonder, waarover uw Kamer eerder werd
geïnformeerd in de geannoteerde agenda's voor de RAZEB van april en
juni jl.
In de eerste plaats heeft buurland Slovenië reserves gelegd op een
twaalftal onderhandelingshoofdstukken8. De Sloveense blokkade hangt
samen met een bilateraal grensgeschil tussen beide landen. Pogingen
onder leiding van uitbreidingscommissaris Rehn om een doorbraak te
helpen bewerkstelligen hebben tot op heden niet tot een oplossing
geleid. Nederland is van oordeel dat bilaterale geschillen die geen
raakpunten hebben met het acquis communautaire in onderling overleg
moeten worden opgelost en niet over de band van het toetredingsproces
moeten worden gespeeld. Ook inkomend EU voorzitter Zweden is deze
mening toegedaan. De EU zou zich in de visie van Nederland niet de rol
van arbiter moeten aanmeten.
De onderhandelingen met Kroatië hebben daarnaast vertraging opgelopen
door de gebrekkige medewerking die Kroatië verleent aan het
Joegoslavië Tribunaal. Hoofdaanklager Brammertz liet zich hier op 4
juni jl. tegenover de VN Veiligheidsraad opnieuw kritisch over uit.
Voor een aantal lidstaten, waaronder Nederland, is dit aanleiding
goedkeuring aan de door de Commissie voorgestelde openingsijkpunten
van onderhandelingshoofdstuk 23 vooralsnog te onthouden. Dit
hoofdstuk, dat toeziet op de rechterlijke macht en fundamentele
vrijheden, is wat Nederland betreft één van de kernhoofdstukken van
het acquis communautaire. Niet alleen raakt deze materie direct de
politieke criteria, ook is een juiste toepassing van het geheel aan EU
wet- en regelgeving sterk afhankelijk van een goed functionerende en
betrouwbare rechterlijke macht.
Nederland deelt de mening van de Commissie dat Kroatië op het terrein
van justitiële hervormingen nog het nodige huiswerk heeft te doen,
vooral wat betreft de duurzame implementatie van die hervormingen. Met
de lessen die zijn getrokken uit het toetredingsproces van Roemenië en
Bulgarije in het achterhoofd, heeft Nederland de Europese Commissie
reeds een aantal suggesties voor sluitingsijkpunten aangereikt voor
hoofdstuk 23. Deze zijn met name gericht op corruptiebestrijding,
hervorming van de rechterlijke macht en rechten van minderheden.
Macedonië
Macedonië verkreeg in 2005 de status van kandidaat-lidstaat. Besloten
werd echter de onderhandelingen pas te laten beginnen, als het land
volledig aan de Kopenhagen criteria voldeed. Tot op heden is dit niet
het geval. In maart 2008 gaf de Commissie aan de lidstaten te willen
adviseren in het najaar van 2008 een datum voor de start van de
onderhandelingen in het vooruitzicht te stellen, indien Macedonië kon
aantonen te voldoen aan de acht belangrijkste voorwaarden uit het
Europees Toetredingspartnerschap. De verkiezingen van juni 2008,
waarbij sprake was van hevige onlusten, gooiden echter roet in het
eten. Ook het slepende bilaterale geschil met Griekenland over de
naamkwestie bevorderde het euro-atlantische integratieproces van
Macedonië niet. De Commissie formuleerde in haar voortgangsrapportage
van november 2008 dan ook geen aanbeveling voor een datum voor de
start van de onderhandelingen. Dat de verkiezingen van maart 2009
volgens internationaal aanvaarde normen zijn verlopen is een hoopvol
teken, maar garandeert geenszins dat Macedonië in het najaar van 2009
wel een datum tegemoet kan zien.
Nederland is van mening dat nieuwe stappen in het toetredingsproces
pas aan de orde zijn, als het land voldoet aan de acht gestelde
criteria. Nederland verwelkomt daarnaast het succes dat Macedonië in
2009 boekte op een gerelateerd terrein: in haar rapport van 18 mei jl.
constateerde de Commissie dat Macedonië het stappenplan voor
visumliberalisatie met succes heeft uitgevoerd. Het land komt dan ook
naar verwachting vanaf 2010 in aanmerking voor visumliberalisatie
(visa voor een verblijf korter dan 90 dagen). De JBZ-Raad zal hierover
dit najaar bij gekwalificeerde meerderheid een definitief oordeel
vellen, nadat ook het Europees Parlement zich heeft uitgesproken.
Potentiële kandidaat-lidstaten
Albanië
De stabilisatie- en associatieovereenkomst (SAO) met Albanië werd
ondertekend in april 2006. Drie jaar later, op 28 april jl., diende
het land een EU lidmaatschapsaanvraag in. Nederland is van oordeel dat
de parlementaire verkiezingen van 28 juni jl. een belangrijke
graadmeter zijn voor de mate waarin het land voldoet aan de politieke
Kopenhagen criteria. Nieuwe stappen in het integratieproces zijn wat
Nederland betreft dan ook alleen maar gerechtvaardigd, indien kan
worden geconcludeerd dat de verkiezingen volgens internationaal
aanvaarde normen zijn verlopen. In een eerste reactie heeft
Commissaris Rehn al de nodige kritische kanttekeningen geplaatst. Voor
een definitief oordeel zal het rapport van ODIHR, dat eind augustus
wordt verwacht, leidend zijn. Voordat de Raad een besluit velt over
een eventueel verzoek aan de Commissie een advies (`avis') over de
lidmaatschapsaanvraag van Albanië te formuleren, wacht Nederland bij
voorkeur de reguliere voortgangsrapportage af die de Commissie op 14
oktober a.s. zal presenteren. Mogelijk zullen bij een positief oordeel
van de internationale gemeenschap over de verkiezingen de meeste
lidstaten ervoor pleiten de Commissie al eerder te benaderen met een
verzoek om een avis. Anders dan Nederland beschouwen de meeste
lidstaten en de juridische dienst van de Commissie het verzoek om een
avis als een technisch besluit dat bij gewone meerderheid kan worden
genomen.
Bosnië-Herzegovina
In juni 2008 werd de SAO met Bosnië-Herzegovina ondertekend, nadat was
voldaan aan de vier voorwaarden9 die de EU met het oog op
ondertekening had geformuleerd. Uw Kamer stemde in met de SAO na een
plenair debat op 9 juni jl. De SAO biedt het juridische kader voor de
verdere ontwikkeling van de betrekkingen tussen de EU en
Bosnië-Herzegovina. Nederland hecht daarbij vooral aan de
mensenrechtenclausule, de ICTY conditionaliteit en de bepalingen op
justitieel terrein, inclusief de Terug- en Overname clausule.
Bosnië-Herzegovina heeft nog een lange weg te gaan, voordat het in de
visie van Nederland klaar is voor een volgende stap in het
toenaderingsproces. In het gesprek dat minister Verhagen begin juni
voerde met zijn Bosnische ambtgenoot Alkalaj drukte hij deze op het
hart niet over te gaan tot overhaaste stappen in dit verband. Minister
Alkalaj nam dit advies ter harte en zegde toe vooraf met Nederland en
andere lidstaten te zullen consulteren, voordat een eventuele
lidmaatschapsaanvraag zou worden ingediend. De komende maanden zullen
vooral in het teken staan van de wijze waarop en wanneer de transitie
van het kantoor van de Hoge Vertegenwoordiger naar de EU Speciaal
Vertegenwoordiger zal kunnen plaatsvinden.
Montenegro
De SAO met Montenegro werd ondertekend in oktober 2007, ruim een jaar
nadat het land de onafhankelijkheid verkreeg. Het Nederlandse
parlement stemde in met de SAO in november 2008. Op 15 december 2008
vroeg Montenegro het EU lidmaatschap aan.
Nederland stelde zich in eerste instantie terughoudend op gezien de
tekortkomingen die de Commissie had geconstateerd in haar
voortgangsrapportage van november 2008. Om in te kunnen stemmen met
een eventueel verzoek van de Raad aan de Commissie om een avis over de
lidmaatschapsaanvraag op te stellen, achtte Nederland het van groot
belang dat de verkiezingen van maart 2009 volgens internationale
standaarden zouden verlopen. Aan deze voorwaarde werd voldaan. Op 23
april jl. stemde de Raad vervolgens in met het avis-verzoek. Hierbij
werd nadrukkelijk verwezen naar de EU uitbreidingsstrategie van 2006,
de Kopenhagen criteria en de voorwaarden van het stabilisatie- en
associatieproces. De Commissie zegde daarnaast mede op aandringen van
Nederland toe ruim de tijd te zullen nemen voor een zorgvuldige
analyse van de openstaande punten en het avis pas `in de loop van
2010' te zullen presenteren.
Op basis van het avis besluit de Raad bij unanimiteit of de status van
kandidaat-lidstaat wordt toegekend. Ook het besluit over de start van
de onderhandelingen vereist eenparigheid van stemmen. Er dienen zich
gaande het proces derhalve voldoende momenten aan om zonodig pas op de
plaats te maken. De Kamer werd over deze ontwikkelingen geïnformeerd
per brief d.d. 24 april jl.
Servië
In april 2008 ondertekende de Raad de SAO met Servië. Tegelijkertijd
werd door de Raad, op instigatie van Nederland, besloten de SAO pas
ter ratificatie aan de nationale parlementen voor te leggen, als bij
unanimiteit kon worden vastgesteld dat Servië volledig samenwerkte met
het Joegoslavië Tribunaal. Hierbij werd tevens overeengekomen de
inwerkingtreding van de interim SAO (het gedeelte van de SAO dat
betrekking heeft op de bepalingen waarover de Gemeenschap exclusieve
competentie heeft) eveneens afhankelijk te stellen van de zogenaamde
ICTY conditionaliteit. Normaliter treedt de interim SAO kort na
ondertekening van de SAO automatisch in werking.
Ondanks aanhoudende druk van het merendeel van de lidstaten houdt
Nederland onverkort vast aan het bovengenoemde dubbele raadsbesluit
van april 2008. In zijn halfjaarlijkse rapportage aan de VN
Veiligheidsraad op 4 juni jl. gaf Hoofdaanklager Brammertz aan dat,
hoewel er wel degelijk sprake was van verdere verbetering, niet kon
worden gesproken van `volledige samenwerking' met het ICTY. Nederland
zag in deze uitspraken geen aanleiding zijn positie te herzien.
Servië voert overigens sinds het begin van dit jaar de bepalingen van
de interim SAO eenzijdig uit met het oog op de opbouw van een zeker
track record van implementatie van de SAO, van belang op het moment
van een eventueel toekomstige lidmaatschapsaanvraag. Wat Nederland
betreft kan een lidmaatschapsaanvraag van Servië niet aan de orde
zijn, zolang niet is voldaan aan de voorwaarden voor nationale
ratificatie van de SAO. Wel is Nederland bereid, mede gezien de
verbeterde inzet, een bemoedigend politiek signaal af te geven op het
gebied van visumliberalisatie, conform de positieve beoordeling van de
Commissie in haar rapportage van 18 mei jl. Daarnaast is Nederland
gelet op de verbeterde samenwerking van Servië met het ICTY bereid te
kijken naar mogelijkheden om additionele handelspreferenties te
verlenen aan Servië.
Kosovo
Kosovo, dat zichzelf in februari 2008 onafhankelijk verklaarde, maakt
geen onderdeel uit van het stabilisatie- en associatieproces. Voor
Kosovo is een sui generis mechanisme^10 in het leven geroepen, waarmee
de voortgang in het EU integratieproces wordt beoordeeld. De Commissie
is voornemens dit najaar een feasibility study te presenteren die in
kaart zal brengen op welke wijze dit proces in Kosovo het beste verder
vorm kan krijgen. Complicerende factor is dat een vijftal EU lidstaten
Kosovo niet heeft erkend^11, hetgeen gevolgen heeft voor de
mogelijkheden voor het aangaan van een juridisch bindende overeenkomst
tussen de EU en Kosovo. Nederland ziet de studie van de Commissie met
belangstelling tegemoet. De belangrijkste aandachtspunten voor
Nederland daarbij zijn de hervormingen in het openbaar bestuur, de
bestrijding van corruptie en de kwaliteit en implementatie van
wetgeving.
IJsland
Het inkomende voorzitterschap houdt er rekening mee dat ook IJsland in
juli een lidmaatschapsaanvraag zal indienen. Thans buigt het IJslandse
parlement zich over een voorstel ter zake van de regering. Het
ICE-save akkoord wacht eveneens op IJslandse parlementaire instemming.
Daar IJsland als lid van de Europese Economische Ruimte reeds ongeveer
tweederde van het acquis communautaire heeft overgenomen en voldoet
aan de politieke criteria, zou het formuleren van een avis volgens de
Commissie relatief weinig tijd in beslag nemen.
Nederland staat positief tegenover een eventuele lidmaatschapsaanvraag
van IJsland. Nederland beschouwt IJsland als een betrouwbare en
gelijkgezinde NAVO partner, die belangrijke Europese waarden met
Nederland deelt. IJsland wordt echter niet anders behandeld dan de
andere landen met lidmaatschapsperspectief en zal derhalve aan alle
gestelde criteria moeten voldoen, voordat sprake kan zijn van
eventuele toetreding tot de Europese Unie. Een bijzonder aandachtspunt
voor Nederland geldt de naleving van de richtlijn inzake het deposito
garantiestelsel, die onderdeel uitmaakt van het acquis communautaire.
1: `The shared objective of the negotiations is accession. These
negotiations are an open-ended process, the outcome of which cannot be
guaranteed beforehand'.
2: Het betreft de hoofdstukken 4, 6, 7, 10, 18, 20, 21, 28 en 32.
3: Het betreft hoofdstuk 16.
4: Het betreft de hoofdstukken 1, 3, 9, 11, 13, 14, 29 en 30.
5: Het betreft de hoofdstukken 11 (zie ook onder voetnoot 2), 17, 22,
33 en 34.
6: Het betreft de hoofdstukken 1, 2, 3, 5, 14, 15, 18, 19, 28, 32 en
33.
7: Het betreft de hoofdstukken 7, 10, 20, 25, 26 en 30.
8: Het betreft de hoofdstukken 4, 6, 11, 12, 13, 16, 21, 22, 24, 27,
29 en 31.
9: Hervormingen van het politie-apparaaat; een positief oordeel over
de samenwerking met het Joegoslavië Tribunaal; hervorming van de
publieke omroep; en aanvaarding van de benodigde wetgeving en
ontwikkeling van de administratieve capaciteit om de SAO naar behoren
te kunnen implementeren.
10: Stabilisation and Association Agreement Tracking Mechanism (STM)
11: Cyprus, Roemenië, Griekenland, Slowakije en Spanje
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken