Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Mevrouw de Staatssecretaris,
De ECPO heeft met veel belangstelling kennis genomen van de brief van 2 november 2009
aan de Tweede Kamer waarin u de aanpassingen van het beleid op het terrein van de zorg voor
leerlingen met specifieke onderwijsbehoeften presenteert. Met des te meer belangstelling daar
de commissie zich realiseert dat de verdere fasering van de invoering, de verschuiving van
bestuurlijke naar inhoudelijke aspecten, de herinvoering van de zorgplicht en het centraal
stellen van de positie van de leerkracht mede zijn ingegeven door het ECPO advies `Op weg
naar Passend onderwijs'.
Deze aanpassingen van het beleid hebben vanzelfsprekend niet alleen consequenties voor het
onderwijsveld, de ouders en de betrokken leerlingen, maar ook voor de evaluatie van dat
beleid. Om die reden zal de Evaluatie- en adviescommissie Passend Onderwijs (ECPO) haar
werkplan op korte termijn herzien. Hoewel de definitieve uitwerking van het werkplan pas kan
plaatsvinden op het moment dat het referentiekader en de zorgplicht een meer concrete
invulling hebben gekregen - en daarmee ook de ijkpunten van beleid duidelijker zijn - wil de
commissie nu alvast enig zicht bieden op de mogelijkheden die zij ziet voor zinvolle evaluatie
en advisering in de periode die haar resteert.
Daaraan voorafgaand wil de ECPO echter eerst uw aandacht vragen voor een aantal aspecten
van de nieuwe Koers Passend onderwijs die met voorrang verduidelijking behoeven.
Positie van de overheid en het referentiekader
De afgelopen jaren is van vele kanten naar voren gebracht dat de overheid zich ten aanzien van
het `hoe' van het onderwijs met de nodige terughoudendheid moet opstellen. Dat laat evenwel
onverlet dat de overheid verantwoordelijk is en blijft voor aanbod, toegankelijkheid, kwaliteit
en toezicht. Onvervreemdbare verplichtingen, die voortvloeien uit de grondwettelijke
bepalingen vastgelegd in artikel 23 van de grondwet. Dat geldt evenzeer voor Passend
onderwijs en zorgleerlingen als voor het (funderend) onderwijs als geheel.
Nu de uitwerking van een landelijk referentiekader Passend onderwijs geheel in handen is
gelegd van het onderwijsveld zelf, maar tegelijkertijd nog geen concrete invulling is gegeven
aan het begrip zorgplicht en de verplichtingen die daar voor schoolbesturen uit voortvloeien,
dringt de vraag zich op wat de positie van de overheid is bij de ontwikkeling en het vaststellen
van het referentiekader. Om verwarring en mogelijke teleurstelling te voorkomen over een
overheid die zich, nadat het referentiekader door het onderwijsveld zelf is ingevuld, alsnog met
de uitkomst gaat bemoeien, lijkt het raadzaam dat de overheid op voorhand duidelijk maakt
wat zij in elk geval gewaarborgd wil hebben en hoe zij dat gaat bewaken.
Nu de zorgplicht weer expliciet genoemd wordt is de noodzaak om ook dit begrip concreet in
te vullen en daarmee duidelijk te maken waartoe deze zorgplicht schoolbesturen verplicht en
welke aanspraken leerlingen en hun ouders daaraan kunnen ontlenen des te urgenter. Ook
wanneer wetgeving over de zorgplicht nog even op zich laat wachten kan de inzet van de
overheid op dit punt toch al worden geëxpliciteerd. Door de zorgplicht en de rol van de
centrale overheid te expliciteren zou de overheid niet alleen meer zicht geven op haar eigen
positie, maar tegelijkertijd ook markeren wat de ruimte is waarbinnen het referentiekader door
de onderwijssector zelf ontwikkeld kan worden.
Positie van de individuele ouder
Het belang van de rol van de ouders wordt in uw brief van 2 november nog eens onderstreept.
Inmiddels is het vraagstuk van de medezeggenschap van ouders als groepering volop in
discussie. Zonder op de uitkomst vooruit te willen lopen kan daaraan enig vertrouwen ontleend
worden dat dit tot het beoogde resultaat zal gaan leiden. Anders ligt dat voor wat betreft de
keuzevrijheid en zeggenschap van de individuele ouders, waar het gaat om een `passend
aanbod' voor hun kind. Met het afschaffen van de rugzak verdwijnen niet alleen de ongewenste
aspecten van de rugzak, zoals de rigiditeit en complexiteit van de regeling, maar ook de
gewenste aspecten, zoals de keuzevrijheid voor ouders om van regulier of speciaal aanbod
gebruik te maken en - niet te onderschatten - het simpele feit dat de rugzak maakt dat ouders
zich meer welkom voelen in het reguliere onderwijs. Daarbij gaat het vooral om aspecten die te
maken hebben met het duidelijk positioneren van ouders in de beginfase en gedurende de loop
van het traject van specifieke zorgtoekenning. Door de positie van de ouders in deze beginfase
al duidelijk te definiëren kan voorkomen worden dat de toegang tot onderwijs en passende
zorg afgedwongen moet worden middels conflictbeslechting, geschillencommissies of een
rechtsgang. De vraag die voor- en tegenstanders van het behoud van de rugzak in elk geval op
gelijke wijze lijkt bezig te houden, is de vraag hoe dit gewenste aspect van de rugzak - het
waarborgen dat ouders welkom zijn en keuzemogelijkheden hebben - in de nieuwe aanpak kan
worden gehandhaafd. Op dit moment is nog niet duidelijk welke consequenties het bijgestelde
beleid nu precies voor de individuele ouders gaat krijgen. Veel zal afhangen van de wijze
2
waarop invulling wordt gegeven aan de rechten die ouders aan de regeling van de zorgplicht
kunnen gaan ontlenen, het houvast dat een landelijk referentiekader voor indicatiestelling hen
kan bieden en de vormgeving van de ondersteuning die ouders bij de invulling van extra zorg
kunnen krijgen. Het is dan ook om die reden dat de ECPO daar in dit stadium de aandacht voor
vraagt.
De bestaande Regionale netwerken en de samenwerkingsverbanden PO-VO
Eén van de meest opvallende maatregelen is het loslaten van het uitgangspunt dat ongeveer 80
regionale netwerken van scholen voor primair, voortgezet en (voortgezet) speciaal onderwijs
de basis vormen voor de ontwikkeling van Passend onderwijs. Daarvoor in de plaats wordt
gekozen voor het bundelen van extra onderwijszorg in de bestaande samenwerkingsverbanden
voor het primair onderwijs (de huidige WSNS-samenwerkingsverbanden) en het voortgezet
onderwijs (de VO-samenwerkingsverbanden). Voordelen van deze wijziging zijn: minder
structuurdiscussie, een kleinere schaal en een grotere overzichtelijkheid. Deze wijziging brengt
echter ook een aantal nieuwe vraagstukken met zich mee.
Het eerste betreft de positie van de lopende experimenten en veldinitiatieven. Inmiddels is een
deel van het onderwijsveld intensief bezig geweest met de opzet van regionale netwerken. Ook
al geven de meeste koplopers te kennen door te willen gaan is het gevaar dat zij door de
koerswijziging hun enthousiasme voor het realiseren van Passend onderwijs zullen verliezen
verre van denkbeeldig. Dat gevaar lijkt gevoed te worden door de dubbele boodschap die nu
wordt afgegeven. Enerzijds een aanmoediging om door te gaan en tegelijkertijd de
aankondiging van een korting op de tijdelijke stimuleringsubsidies. Daarmee ontstaat het beeld
dat de koplopers in één keer van een stimuleringsbeleid in een ontmoedigingsbeleid zijn
terecht gekomen. De vraag is of dat ook de bedoeling is. Een duidelijk signaal van de zijde van
de overheid dat zij nog prijs stelt op vrijwillige verdere ontwikkeling van de bestaande
regionale netwerken en op een gezamenlijke aanpak van doorlopende leerwegen van primair
naar voortgezet onderwijs, is daarom gewenst.
In het verlengde daarvan rijst de vraag naar de betekenis van de koerswijziging voor het
principe van de `lerende aanpak'. Niet helder is of er nog steeds behoefte is aan een lerende
aanpak waarbij geprofiteerd kan worden van de bij de implementatie van Passend onderwijs
opgedane ervaringen.
Verder is niet duidelijk of elk samenwerkingsverband PO en VO straks voldoende bestuurlijke
capaciteit heeft om Passend onderwijs vorm te geven. Op dit moment lijkt dat nog niet overal
het geval te zijn.
Het vierde vraagstuk betreft de verhouding tussen de scholen voor speciaal onderwijs en de
samenwerkingsverbanden. Een aantal scholen voor speciaal onderwijs krijgt bij het nieuwe
3
model met 10 à 15 samenwerkingsverbanden te maken, soms nog met veel meer. Voor deze
scholen zal het uiterst moeilijk worden een actieve rol te spelen bij de ontwikkeling van deze
samenwerkingsverbanden zonder zelf verstrikt te raken in onbeheersbare bestuurlijke drukte.
Weliswaar is er nog tijd in de periode tot 2012 om de scholen voor speciaal onderwijs goed te
positioneren, maar de onrust die de ECPO daarover op dit moment signaleert is dermate groot
dat ook daarvoor aandacht gewenst is.
Financiering praktijkonderwijs en leerwegondersteunend onderwijs.
De middelen voor het leerwegondersteunend onderwijs en het praktijkonderwijs (de zgn.
LWOO- en PRO-middelen) worden vooralsnog niet gebudgetteerd: het principe van
openeindfinanciering blijft hiervoor gehandhaafd. Dat lijkt riskant. Met dezelfde wetmatigheid
waarmee water naar de zee stroomt arriveren zorgleerlingen na verloop van tijd bij die
voorzieningen waarvoor geen financiële drempels gelden. Dat zal in de nieuwe situatie vooral
het leerwegondersteunend onderwijs worden. Het is de ECPO dan ook niet duidelijk waarom
bij de invoering van het principe van budgetfinanciering voor het leerwegondersteunend
onderwijs een uitzondering wordt gemaakt.
Transparantie en de behoefte aan flexibiliteit en vrijheid.
Het voornemen van de staatssecretaris om meer zicht te krijgen op de inzet van zorgmiddelen
en de effecten die dat ressorteert bij zorgleerlingen, wordt van harte onderschreven.
Tegelijkertijd acht de ECPO het haar taak er - in dit stadium - op te wijzen dat meer
transparantie met betrekking tot de inzet en opbrengsten van zorgmiddelen niet de
automatische uitkomst zal zijn van het beleid.
Om valide redenen is gekozen voor een beleid dat het onderwijsveld veel vrijheid biedt om de
middelen die beschikbaar zijn voor specifieke zorg gedifferentieerd in te zetten.
Budgetfinanciering draagt bij aan die vrijheid, maar biedt ook minder zicht op welke middelen
nu precies waarvoor worden ingezet. De objectieve landelijke indicatiestelling maakt plaats
voor indicatiestelling die aanvankelijk per regio en nu dus per samenwerkingsverband kan
verschillen. De diversiteit en daarmee ook de onoverzichtelijkheid zullen er in eerste instantie
door toenemen. De etikettering van leerlingen met specifieke en gecategoriseerde problemen
waaraan een vast prijskaartje hangt komt te vervallen. Daarvoor in de plaats komt
handelingsgerichte diagnostiek die maatwerk per leerling moet garanderen en een zorgbudget
dat een flexibele inzet van zorgmiddelen voor allerlei nieuwe (tussen)voorzieningen mogelijk
maakt.
In deze beleidscontext de gewenste transparantie te waarborgen is een niet geringe opgave en
vraagt een fundamentele doordenking van dit vraagstuk met als inzet: `wat wil de overheid op
welke wijze en met welk doel in beeld gebracht zien?'.
4
Evaluatie
Uw brief over de nieuwe koers Passend onderwijs biedt het kader waarbinnen de ECPO haar
taken de komende twee jaar (2010-2012) zal gaan uitvoeren. De bijstelling van het beleid
noodzaakt de ECPO haar werkprogramma drastisch aan te passen. Bij deze aanpassing spelen
drie factoren een belangrijke rol1:
Ten eerste hebben interventies in het onderwijs over het algemeen een lange invoerings- en
looptijd nodig voordat beoogde effecten zichtbaar worden. In de literatuur wordt over perioden
van vijf of zelfs tien jaar gesproken. Dit betekent dat de effecten van complexe interventies
niet vast te stellen zullen zijn binnen de resterende zittingsduur van de ECPO.
In de tweede plaats bevatten ook de nieuwe plannen voor Passend onderwijs nog geen
concrete, meetbare doelen. Daardoor blijft het onduidelijk welke effecten men met Passend
onderwijs wil bereiken en kunnen deze effecten ook niet via een klassieke effectmeting
vastgesteld worden.
De derde factor betreft het ingewikkelde samenspel van beoogde en niet beoogde effecten,
waarbij het uiterst lastig zal zijn de causale relaties inzichtelijk in kaart te brengen. Deze
complexiteit valt niet te vermijden, maar maakt een betrouwbare selectie van effectieve en
minder effectieve interventies erg lastig.
Tegen deze achtergrond ligt het voor de hand dat de ECPO bij de herziening van haar werkplan
voor een andere weg zal kiezen dan die van de klassieke evaluatie. Daarbij denkt zij
vooralsnog aan drie, elkaar niet uitsluitende, routes.
De eerste is die van de analytische evaluatie. Hierbij worden de aan het beleid ten grondslag
liggende vooronderstellingen geëxpliciteerd en daarna op verwachte werkzaamheid getoetst
aan bijvoorbeeld empirische gegevens, wetenschappelijke literatuur en/of oordelen van
deskundigen. Deze `toekomstgerichte' vorm van evaluatie maakt het mogelijk `de verwachte
werkzaamheid van het beleid en in de structuur van doelen en instrumenten' te beoordelen
maar vergt een aanzienlijk kortere tijdsduur.2 Binnen het traject Passend onderwijs zouden
bijvoorbeeld het vraagstuk van prikkels tot effectieve samenwerking, de verhoging van de
kwaliteit van het handelen van leerkrachten of dat van de realisering van de zorgplicht en de
betekenis daarvan voor ouders en leerlingen zich ervoor lenen op deze wijze geanalyseerd en
tegen het licht gehouden te worden.
1 Een nadere uiteenzetting van deze overwegingen en andere motieven die een rol spelen bij de herformulering van het
werkprogramma van de ECPO komen aan de orde in het nieuwe werkprogramma dat de ECPO u naar verwachting
begin 2010 zal kunnen toesturen. uikt bij de door minister Van der Hoeven
voorgestelde herijking van het zorgbeleid (vergelijk: Ledoux, G., Karsten, S., Breetvelt, I., Emmelot, Y., Heim, M. m.m.v.
Zoontjes, P. (2007). Vernieuwing van zorgstructuren in het primair en voortgezet onderwijs. Amsterdam: SCO-
Kohnstamminstituut).
5
De tweede route is die van deelevaluaties. Deze route is uiteraard alleen in die gevallen
toepasbaar waar heldere en meetbare doelen voor specifieke onderdelen van het beleid gegeven
zijn dan wel daarvan kunnen worden afgeleid en waar de vereiste tijdsduur dat toelaat. Zo lijkt
het mogelijk bedoelde en onbedoelde effecten van de nieuwe opzet op de samenwerking tussen
regulier en speciaal onderwijs zichtbaar te maken of het effect van de handhaving van het
openfinancieringsmodel op de toestroom naar het LWOO in kaart te brengen.
Een derde route is om via de zgn. practice-based benadering (zie hiervoor het ECPO-advies
van juni 2009) relevante empirische kennis te vergaren over de bij Passend onderwijs spelende
processen en hun effecten. Dergelijk onderzoek vraagt wel, zoals de ECPO al eerder betoogde,
de nodige tijd.
Tot slot
Het zal duidelijk zijn dat de nieuwe koers van Passend onderwijs een substantiële herziening
van het huidige evaluatieplan vraagt. Omdat over het zgn. referentiekader, dat bij de verdere
ontwikkeling van Passend onderwijs een belangrijke rol lijkt te gaan spelen, begin 2010 meer
duidelijkheid komt, zal het werkplan van de ECPO pas na het bekend worden van het
referentiekader definitief kunnen worden vormgegeven. Op dat moment zal de commissie het
evaluatieprogramma dan ook graag aan u voorleggen.
Deze kanttekeningen bij de nieuwe koers van Passend onderwijs dragen niet, zoals u dat
inmiddels van de ECPO gewend bent, het karakter van een op literatuurstudie of empirisch
onderzoek gebaseerd advies. Daarvoor was de beschikbare tijd te kort. De commissie hoopt
echter dat bovengenoemde overwegingen desalniettemin van nut kunnen zijn bij de definitieve
vaststelling van het traject dat in de komende jaren bij de verbetering van de zorg voor
leerlingen met specifieke onderwijsbehoeften bewandeld gaat worden.
Met vriendelijke groeten,
Drs. E.D.C.M. Lambrechts
Voorzitter Evaluatie- en adviescommissie Passend onderwijs,
6