Soedan
Kamerbrief inzake Soedan
Kamerbrief | 25 mei 2010
Tijdens het algemeen overleg over Soedan van 31 maart jl. zegde de
minister van Defensie de Kamer toe dat de regering de Kamer voor 9 juni
een brief zou sturen met daarin nadere informatie over de verkiezingen,
de mandaatverlenging van UNMIS, de focus van UNMIS op het beschermen
van de burgerbevolking en de vooruitzichten richting het referendum van
januari 2011. Deze brief behandelt deze onderwerpen en dient gezien te
worden als een vervolg op de stand van zaken brief die de Kamer toeging
op 23 maart 2010. De brief gaat u toe mede namens de minister van
Defensie.
1. Verkiezingen: overwegend vreedzaam maar met tekortkomingen
De verkiezingen in Soedan zijn in het noorden overduidelijk gewonnen
door president Bashir en in het zuiden door president Kiir. Het proces
heeft een gemengd beeld opgeleverd. De belangrijkste boodschap van de
EU- verkiezingswaarnemingsmissie was dat de verkiezingen niet aan
internationale standaarden hebben voldaan. Er zijn aanzienlijke
tekortkomingen geconstateerd over de gehele linie van het
verkiezingsproces. In een aantal gevallen was sprake van intimidatie en
geweldpleging. Het feit dat diverse oppositiepartijen in het noorden
zich op het laatste moment hebben teruggetrokken, heeft de
verkiezingsstrijd geen goed gedaan. Door de boycot heeft de bevolking
bij de verkiezingen in het noorden geen echte keuze kunnen maken.
Als winstpunt kan worden genoemd dat er na decennia van dictatuur en
burgeroorlog een opening is gekomen voor politiek debat, waarop nu
gekapitaliseerd moet worden. De verkiezingen hebben het nieuws in
Soedan wekenlang beheerst, oppositiepartijen mengden zich in het
publieke debat en legden eisen op tafel om het democratisch proces te
versterken. Een aanzienlijk deel van de bevolking nam voor het eerst
deel aan verkiezingen. Het complexe karakter van de verkiezingen heeft
gezorgd voor de nodige logistieke en administratieve problemen, maar de
chaos was minder groot dan voorspeld.
In Noord-Soedan stonden de verkiezingen in het teken van de dominantie
van de National Congress Party(NCP). De partij heeft de verkiezingen
kunnen beïnvloeden door controle over de media en de hoge graad van
organisatie, opgebouwd in jaren van alleenheerschappij. In Zuid-Soedan
waren veel problemen terug te voeren op het hoge niveau van
analfabetisme en onbekendheid met verkiezingen. Ook was sprake van
intimidatie van oppositiekandidaten. In Darfur zijn de verkiezingen
vanwege de slechte veiligheidssituatie slechts in zeer beperkte mate
waargenomen. In delen van Darfur is niet gestemd en in een aantal
kiesdistricten moet opnieuw worden gestemd. Dit, tezamen met de
ondervertegenwoordiging van ontheemden vanwege de geringe
kiezersregistratie, maakt de verkiezingen in Darfur weinig
geloofwaardig.
Hoewel de verkiezingen over het algemeen rustig zijn verlopen, blijft
het risico op veiligheidsincidenten aanwezig, vooral in de gebieden in
Zuid-Soedan waar de concurrentie tussen kandidaten het sterkst was en
langs de Noord-Zuid demarcatielijn. De officiële resultaten worden naar
verwachting in de tweede helft van mei bekend gesteld, na de
afhandeling van ingediende klachten. De EU- waarnemingsmissie en het
Carter Centerkomen beide over een aantal weken met een eindoordeel over
het verkiezingsproces. Een essentieel onderdeel van deze rapporten zijn
de aanbevelingen die zullen worden gedaan voor verdere democratische
transformatie, toekomstige verkiezingen en het referendum.
2. Verlenging mandaat UNMIS: meer nadruk op bescherming van burgers
Op 29 april jl. heeft de VN-Veiligheidsraad resolutie 1919 aangenomen,
waarmee de VN-vredesmissie UNMIS wordt verlengd tot 30 april 2011. In
de aanloop naar het debat in de VN-Veiligheidsraad over de
mandaatverlenging is het belang van de bescherming van burgers door
verschillende landen, waaronder Nederland, aan de orde gesteld.
In resolutie 1919 wordt UNMIS expliciet verzocht een missiebrede
beschermingsstrategie te implementeren, inclusief mechanismen voor
conflictoplossing tussen etnische groepen. Daarnaast dringt de
Veiligheidsraad aan op de verhoogde aanwezigheid van UNMIS in gebieden
met groot risico op lokaal geweld, door middel van frequente
patrouilles. De Veiligheidsraad verwelkomt verder de toenemende
samenwerking tussen de verschillende VN-missies in de regio (UNMIS,
UNAMID, MONUC, MINURCAT) en roept op de strategieën ter bestrijding van
de Lord's Resistance Army onderling te coördineren. Ook Nederland heeft
hiertoe opgeroepen in gesprekken met de VN en leden van de
Soedan-contactgroep, waaronder de Verenigde Staten en het Verenigd
Koninkrijk.
De implementatie van de missiebrede beschermingsstrategie moet leiden
tot een snellere respons in het geval van noodsituaties. De strategie
is gebaseerd op drie elementen, die aan elkaar gerelateerd zijn: 1) op
veiligheid gerichte bescherming van burgers die onder directe dreiging
zijn van fysiek geweld; 2) het bieden van veilige toegang tot
humanitaire hulp en 3) langere termijn burgerbescherming door middel
van conflictpreventie en bescherming van mensenrechten. Dit door de
inzet van meer civiel personeel (in het zuiden uiteindelijk circa 1200
civielen, inclusief op districtsniveau) en een verbeterde early
warning. Veel van de potentiële brandhaarden in Soedan zijn bekend door
de VN-aanwezigheid in het veld. In reactie op informatie over mogelijke
dreigingen of in het geval van reeds oplopende spanningen, wordt een
meer flexibele inzet van troepen voor gerichte patrouilles voorzien.
Een ander belangrijk element van de resolutie is de opdracht aan UNMIS
om brede steun te verlenen aan de voorbereidingen van het referendum in
Zuid-Soedan. De VN-Veiligheidsraad verzocht daarbij om speciale
aandacht voor de veiligheidsregelingen rondom het referendum. De SGVN
dient de VN-lidstaten te informeren over de voortgang in de
gebruikelijke kwartaalrapportages. Ook dient UNMIS te rapporteren over
de voortgang in de planning voor de post-referendum periode. Nederland
belegde hierover in april een bijeenkomst met de VN en gelijkgezinde
landen, met als doel het belang dat Nederland hecht aan goede planning
te onderstrepen.
UNMIS zal de werkzaamheden moeten uitvoeren met de huidige troepenmacht
(10.000 militairen, militaire waarnemers en politie). Er is niet
besloten tot de inzet van extra militair personeel en materieel. Wel is
sprake van een sterk nieuw managementteam met een nieuwe Speciaal
Vertegenwoordiger van de SGVN en twee nieuwe plaatsvervangers, waarvan
één ook force commander van UNMIS is geweest. Tijdens een zitting op 4
mei jl. van de Assessment and Evaluation Commission (AEC), die toeziet
op het vredesakkoord, eiste UNMIS betere toegang tot gebieden waar
geweld heerst ten behoeve van de bescherming van burgers. Noord en Zuid
hebben dit toegezegd, op aandringen van Nederland en anderen.
3. Het referendum: mogelijke scenario's
Nu de verkiezingen achter de rug zijn, maken de partijen zich op voor
het referendum. De afgelopen periode zijn door verschillende instanties
scenario's opgesteld. Zonder uitputtend te zijn, kan worden gesteld dat
het merendeel van de exercities de volgende elementen bevat.
a. Geen afscheiding, geen geweld
Soedan blijft in dit scenario voortbestaan als één staat, zonder
noemenswaardige problemen. De VN kan de vredesmissie UNMIS afbouwen,
maar blijft betrokken bij de opbouw van vooral Zuid-Soedan. Hoewel
verschillende spelers blijven benadrukken dat eenheid in het belang is
van zowel Noord- als Zuid-Soedan (Bashir, Egypte, Mbeki), is de
algemene indruk dat dit scenario steeds minder realistisch is. Indien
het referendum plaatsvindt, is het zeer waarschijnlijk dat een
meerderheid van de bevolking van het zuiden voor onafhankelijkheid zal
kiezen.
b. Uitgestelde afscheiding
Een aantal spelers heeft, op basis van verschillende motieven,
tussenscenario's geformuleerd, die ofwel afscheiding vertalen naar
autonomie binnen een federale structuur, ofwel stappen inhouden naar
een minder pijnlijke afscheiding. Daarbij kan gedacht worden aan een
overgangsfase die langer duurt dan de transitie van zes maanden zoals
nu is vastgelegd in het CPA. Hoewel een zekere mate van
overgangsmaatregelen waarschijnlijk is, bestaat de indruk dat
Zuid-Soedan maar een bepaalde mate van uitstel van onafhankelijkheid
zal accepteren.
Een dergelijk scenario kan mogelijk tot een zware rol leiden voor UNMIS
in de noord-zuid grensregio.
c. Afscheiding, geen geweld
In dit geval wordt Zuid-Soedan op basis van het referendum een
onafhankelijke staat, met instemming van het noorden. Het zwaartepunt
van UNMIS zal zich, nog meer dan nu al het geval is, verplaatsen naar
Zuid-Soedan en een aantal grensgebieden. Dit scenario is naar
verwachting alleen mogelijk indien de twee partijen voorafgaand aan het
referendum overeenstemming bereiken over de belangrijkste nog
openstaande CPA-punten, en daarnaast afspraken weten te maken over
post-2011 onderwerpen. Gegeven de agenda lijkt dit een grote opgave,
maar niet onmogelijk.
d. Afscheiding, wel geweld
Dit is het scenario dat door velen wordt gevreesd. Binnen dit scenario
is een aantal gradaties te onderscheiden. Dat het noorden algehele
vijandelijkheden zou beginnen omdat men de uitslag van het referendum
niet aanvaardt, lijkt zeer onwaarschijnlijk. Steeds meer landen,
waaronder ook de buurlanden, zien onafhankelijkheid van Zuid-Soedan als
onvermijdelijk. Een grootschalige uitbraak van geweld zal het
internationaal isolement van Soedan versterken.
Meer voor de hand liggend zijn conflicten op de Noord-Zuid grens en
lokale onrust in Zuid-Soedan als gevolg van interne verdeeldheid binnen
de SPLM. Dit maakt Zuid-Soedan vatbaar voor een verdeel- en
heerstactiek. UNMIS zal in dit scenario een belangrijke rol spelen rond
de noord-zuid grensregio, en daarnaast flexibel inzetbaar moeten zijn
in Zuid-Soedan.
Een variant van dit scenario is een implosie van Zuid-Soedan. In dit
scenario zou blijken dat Zuid-Soedan niet in staat is tot besturen en
tot het garanderen van de veiligheid van de eigen bevolking. Hoewel er
zeker zorgen bestaan over de capaciteit van de Zuid-Soedanese regering,
is er vooralsnog geen directe aanleiding om van dit scenario uit te
gaan.
Een andere mogelijkheid, die politici uit Zuid-Soedan openhouden, is
een eenzijdige onafhankelijkheidsverklaring. De onderhandelingen van nu
tussen de NCP en de SPLM moeten een dergelijk eenzijdig scenario
onwaarschijnlijk maken.
4. Gevolgen voor de Nederlandse inzet
1. Voortgezette internationale druk voor tijdige CPA-implementatie
De internationale spelers moeten blijven aandringen bij de partijen om
af te zien van geweld en het onderling vertrouwen te verbeteren. Een
combinatie van politieke steun en druk voor voortgezette implementatie
van nog openstaande punten is noodzakelijk. Daarnaast wordt technische
ondersteuning geleverd. Extra aandacht gaat daarbij uit naar mogelijke
breekpunten, zoals de olieverdeling en grensafbakening. Belangrijke
fora zijn de VN, de AU, de AEC en de contactgroep. De verschillende
analyses over de benodigde inzet de komende periode komen grotendeels
overeen. Een recente bijeenkomst van de AU/VN in Addis Abeba laat zien
dat regionale spelers een actieve rol voor zichzelf zien weggelegd om
stabiliteit in Soedan te bevorderen. Dit verdient alle steun van de EU
en Nederland.
b. Lessen van verkiezingsproces toepassen op het referendum
Uit de verkiezingen zijn lessen te trekken met betrekking tot de
organisatie van het referendum, voor zowel de partijen bij het CPA als
de internationale spelers. Het is belangrijk om deze lessen toe te
passen, om te voorkomen dat er vraagtekens bij de geloofwaardigheid van
het referendum worden geplaatst. Het verkiezingsproces heeft aangetoond
dat het registratie- en identificatieproces gevoelig is voor
manipulatie. Transparantie en heldere afspraken ten aanzien van deze
onderdelen zijn van groot belang. Nederland bepleit om in EU-verband
opnieuw een waarnemingsmissie te sturen. Ook is meer aandacht vereist
voor civic education, al is de voorbereidingstijd kort.
c. Bescherming van burgers door UNMIS
Ook Nederland zal bijdragen aan de uitvoering van het herziene mandaat.
De verhoogde aandacht van de UNMIS-leiding voor early warning en een
meer flexibele inzet van troepen is bemoedigend. Dit neemt niet weg dat
er geen extra materieel ter beschikking is gesteld voor UNMIS. Veel zal
afhangen van de wijze waarop de VN de beschermingsstrategie die nu is
gedefinieerd, uitvoert. Ook de bewegingsvrijheid van UNMIS dient te
worden gerespecteerd. Internationale partners zullen ten aanzien van
deze punten nadrukkelijk een vinger aan de pols moeten houden en in
voorkomende gevallen de autoriteiten aanspreken op de eigen
verantwoordelijkheden op het gebied van bescherming en toegang.
d. Gezamenlijke aanpak
Leiderschap van de kant van de VN en de AU is cruciaal. De VN heeft
gesteld contingency planning op geïntegreerde wijze uit te voeren:
veiligheid én humanitair, door UNMIS én UNAMID. De VN heeft
deskundigheid ter beschikking gesteld om dit planningsproces te
begeleiden. Een onderdeel van de contingency planning van UNMIS is het
geregeld uitvoeren van military capability studies, op basis waarvan
moet worden bezien of extra materiaal nodig is. Lidstaten zullen hier
vervolgens welwillend op moeten reageren.
Ook in EU-verband moeten plannen beschikbaar zijn voor de verschillende
scenario's. Ik heb de noodzaak hierop vooruitgang te boeken
nadrukkelijk bepleit in de recent gehouden bijeenkomst van ministers
van Buitenlandse Zaken. Dit pleidooi werd breed gedeeld door mijn
collega's. Soedan zal daarom nadrukkelijk onze voortgezette aandacht
hebben gedurende de komende, cruciale maanden.
Het is daarbij van belang verder te kijken dan 2011. Gedacht kan worden
aan de gevolgen van een eventuele afscheiding voor de politieke
situatie in Noord-Soedan, en de wijze waarop het proces van
democratische transformatie kan worden voortgezet. In Zuid-Soedan zal
er verder gewerkt moeten worden aan wederopbouw en veiligheid, ook met
het oog op mogelijke grote aantallen terugkerende burgers. Verder
dienen mogelijkheden te worden gevonden om bij ieder scenario te kunnen
zorgen dat persoonlijke en commerciële banden tussen Noord- en Zuid
Soedan kunnen blijven bestaan.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen
Ministerie van Buitenlandse Zaken