Rijksoverheid
30 november 2010
Betreft Passend onderwijs
In voorliggende brief wordt ingegaan op de stand van zaken van de uitwerking
van passend onderwijs en het tijdpad. Ook wordt een reactie gegeven op de
moties over passend onderwijs die tijdens de begrotingsbehandeling zijn
ingediend. Hiermee kom ik tegemoet aan uw verzoek van 18 november 2010,
met het kenmerk 2010D45975. Tot slot wordt ingegaan op een aantal
openstaande toezeggingen.
In het regeerakkoord is opgenomen dat de voorgenomen invoering van passend
onderwijs doorgaat, maar met een korting van ¤ 300 miljoen. Het blijft daarmee
mogelijk om leerlingen die dat echt nodig hebben te plaatsen in het speciaal
onderwijs en daarnaast extra onderwijsondersteuning te bieden aan leerlingen in
het reguliere onderwijs. Zoals ik heb aangegeven tijdens de
begrotingsbehandeling, is er naast de korting ook sprake van extra investeringen
in de kwaliteit van het onderwijs en in de professionalisering van leraren.
Daarmee ontstaat meer ruimte om leerlingen een passend onderwijsaanbod te
geven.
Stand van zaken uitwerking passend onderwijs
Wetgeving
Het uitwerken van de hoofdlijnen passend onderwijs en de vertaling daarvan in
wetgeving heeft sinds mijn aantreden hoge prioriteit gekregen. Er wordt
a
voortgebouwd op de notitie die in januari aan de Tweede Kamer is gestuurd1. Het
betreft onder meer de invoering van de zorgplicht voor schoolbesturen, de
samenwerking in de bestaande samenwerkingsverbanden, budgetfinanciering en
het vastleggen van de medezeggenschap van ouders en leraren op het gebied van
passend onderwijs. Wat nog niet was uitgewerkt en nu wel wordt meegenomen
zijn de positionering van het (voortgezet) speciaal onderwijs ((v)so) en de
regionale expertisecentra (rec's).
Mijn inzet is het wetsvoorstel in de tweede helft van januari aan te bieden voor
openbare internetconsultatie. Op dat moment zal ik de Tweede Kamer door
middel van een beleidsbrief informeren over de uitwerking van passend
onderwijs.
Volgens planning gaat het conceptwetsvoorstel daarna via de Ministerraad naar
de Raad van State. Het streven is dat het wetsvoorstel vlak voor het einde van
het zomerreces bij uw Kamer wordt ingediend. Inzet is publicatie uiterlijk 1 juni
2012 te realiseren zodat de wet met ingang van 1 augustus 2012 in werking kan
treden.
De planning van het wetsvoorstel is ambitieus. De invoering van passend
onderwijs vergt ingrijpende wijzigingen in tenminste vijf onderwijswetten, te
weten de Wet op het primair onderwijs (WPO), de Wet op het voortgezet
onderwijs (W.V.O.), de Wet educatie beroepsonderwijs WEB), de Wet op de
expertisecentra (WEC) en de Wet op de medezeggenschap (WMS). Vanwege de
omvang en complexiteit van het wetsvoorstel, in combinatie met de krappe
planning, werk ik parallel aan de wetgeving aan de wijziging van een aantal
AMvB's (de besluiten waarin onder meer de bekostiging van het po, vo en (v)so is
geregeld). Door deze wijzigingen in het huidige stelsel, kunnen de bezuinigingen
in ieder geval op tijd worden gerealiseerd. Dit conform de afspraken in het
regeer- en gedoogakkoord en zoals met u besproken tijdens de
begrotingsbehandeling.
Referentiekader
Het referentiekader moet besturen, scholen en samenwerkingsverbanden helpen
bij het vormgeven van passend onderwijs in de praktijk. Wanneer het
referentiekader voldoende handvatten biedt voor het veld, kan in de wetgeving
worden volstaan met de kaders waarbinnen passend onderwijs moet worden
vormgegeven. De formulering van de zorgplicht in de wetgeving is een kwestie
van balans. Scholen en hun besturen moeten de zorgplicht uit kunnen voeren op
een manier die past bij de regionale situatie. Tegelijkertijd moeten er wettelijke
garanties zijn dat alle leerlingen een passende plek krijgen, liefst op de school
waar ouders hun kind willen inschrijven. Belangrijk aandachtspunt daarbij is het
voorkomen dat de bureaucratie van de landelijke regelgeving wordt vervangen
door bureaucratie in de samenwerkingsverbanden.
In juni 2010 hebben de sectororganisaties de stand van zaken van de uitwerking
van het referentiekader, in de vorm van een werkdocument naar de Tweede
Kamer gestuurd. Bedoeling was dat het kader dit najaar besproken zou worden
met de leden van de sectororganisaties. Vanwege de korting van ¤ 300 miljoen op
passend onderwijs, is de raadpleging in de oorspronkelijke opzet niet doorgegaan.
Echter, ongeacht de korting op passend onderwijs, is het voor de formulering van
1 Kamerstukken 2009/ 2010, 31497, nr. 21
de wetgeving van belang een handreiking voor het veld te hebben in de vorm van
het referentiekader. Ik hecht er aan om passend onderwijs in overleg met het
onderwijsveld verder uit te werken.
Bekostiging
In het Regeerakkoord is opgenomen dat de bekostiging voor passend onderwijs
wordt gebudgetteerd. Concreet betreft het de bekostiging van het (v)so en de
leerlinggebonden financiering (lgf). De basis hiervan wordt meegenomen in het
wetvoorstel passend onderwijs, zoals aangegeven in de paragraaf over de
wetgeving. De uitwerking wordt verder geconcretiseerd in de besluiten inzake de
bekostiging die onder de WPO, W.V.O. en WEC hangen. Risico van het eenzijdig
budgetteren van het (v)so en de lgf is dat er dan een weglek ontstaat naar het
leerwegondersteunend- en praktijkonderwijs (lwoo/ pro). Om dat te voorkomen is
in het Regeerakkoord ook opgenomen dat het lwoo/ pro wordt gebudgetteerd. De
wijze waarop dat gebeurt wil ik bespreken met de VO-Raad. In de beleidsbrief die
in de tweede helft van januari 2011 naar de Kamer wordt gestuurd, informeer ik u
over de resultaten.
De omvang van het budget voor passend onderwijs wordt gekort met ¤ 300
miljoen. Zoals ik tijdens de begrotingsbehandeling heb gemeld, zal ik beginnen
met het schrappen in de bureaucratie. In dat overleg heb ik echter ook al
gewaarschuwd dat de bureaucratie in de bekostiging veel lager is dan de
bureaucratie die door ouders en scholen wordt ervaren bij bijvoorbeeld het
aanvragen van een indicatie voor (v)so/lgf. Daarna wordt bezien hoeveel
middelen zijn gemoeid met aanvullende bekostiging en projecten en welke
daarvan kunnen vervallen om het primaire proces zoveel mogelijk te ontzien. Bij
de invulling van de bezuiniging zal ik het reguliere onderwijs zoveel mogelijk
ontzien. Immers, de inzet van passend onderwijs is dat meer leerlingen een
passend onderwijsaanbod krijgen in het reguliere onderwijs. In de brief van
januari 2011 wordt uiteen gezet hoe de bezuiniging van ¤ 300 miljoen kan
worden ingevuld en wat de effecten zijn voor de scholen.
Reactie op moties
Tijdens de begrotingsbehandeling is een aantal moties aangenomen over passend
onderwijs. Zowel in de motie van de leden Celik en Dijsselbloem (beiden PvdA)2
als in de motie van het het lid Voordewind (ChristenUnie) c.s.3, wordt de regering
verzocht om de bezuiniging zoveel mogelijk te realiseren door het schrappen van
bureaucratie (in de motie wordt gesproken over een 'stofkamoperatie') en er alles
aan te doen om de bezuiniging niet in de klas, bij de zorgleerlingen terecht te
laten komen. Tijdens de begrotingsbehandeling heb ik aangegeven dat ik het eens
ben met de strekking van deze moties, namelijk het zoveel mogelijk ontzien van
het primaire proces. Ook heb ik toen aangegeven dat het gezien de omvang van
de bezuiniging niet mogelijk is de bezuiniging volledig te dekken uit het schrappen
in bureaucratie en vormen van aanvullende bekostiging.
Een derde motie die is aangenomen, betreft de motie van de leden Ferrier (CDA),
Elias (VVD), Celik (PvdA) en Voordewind (ChristenUnie)4. Hierin wordt de regering
verzocht om het beleid passend onderwijs af te stemmen met de betrokken
2 Kamerstukken 2010/ 2011, 32500VIII, nr. 16
3 Kamerstukken 2010/ 2011, 32500VIII, nr. 34
4 Kamerstukken 2010/ 2011, 32500VIII, nr. 22
ministeries en de Kamer in het voorjaar van 2011 te informeren wat de gevolgen
van de korting van ¤ 300 miljoen op passend onderwijs zijn, waarbij het primaire
proces centraal dient te staan. Tijdens de begrotingsbehandeling heb ik al
aangegeven dat ik deze motie zie als een ondersteuning van het beleid. De
decentralisatie van de jeugdzorg en de begeleiding van de AWBZ naar de
gemeenten biedt de mogelijkheid om tot betere afstemming te komen. Daar waar
scholen nu te maken hebben met de gemeente, provinciale jeugdzorg, Jeugd-
GGZ, etc., is straks de gemeente verantwoordelijk voor alle jeugdzorg, waardoor
het makkelijker is afspraken te maken over afgestemde onderwijsondersteuning
en jeugdzorg. Op korte termijn wordt een overleg gepland met de staatssecretaris
van VWS over passend onderwijs in samenhang met de decentralisatie van de
jeugdzorg. In de eerder genoemde beleidsbrief die de Kamer in de tweede helft
van januari ontvangt, zal ik u nader informeren.
Openstaande toezeggingen
Er staat nog een aantal toezeggingen aan uw Kamer open die zijn gedaan voordat
ik ben aangetreden als Minister van OCW. Allereerst betreft het de toezegging dat
u dit najaar een tussenrapportage over de stand van zaken passend onderwijs
zou ontvangen. Met voorliggende brief kom ik deze toezegging na. Daarnaast
staat de toezegging dat u een proeve van wetgeving zou ontvangen nog open.
Echter, het aanbieden van een proeve van wetgeving is niet meer actueel gezien
de planning van het wetsvoorstel passend onderwijs. De inzet is immers om in de
tweede helft van januari een ontwerp voor het wetsvoorstel te hebben dat kan
worden aangeboden voor openbare internetconsultatie. Zoals eerder aangegeven,
wordt de Kamer op dat moment geïnformeerd over de uitwerking van passend
onderwijs via een beleidsbrief.
Reactie op het advies van de ECPO over verevening
In het Algemeen overleg over passend onderwijs op 2 februari 2010, heeft
voormalig staatssecretaris mevrouw Dijksma toegezegd dat u een reactie zou
ontvangen op het advies over verevening van de Evaluatie- en adviescommissie
passend onderwijs (ECPO). In antwoord hierop het volgende.
In januari 2010 is aan de ECPO gevraagd om een advies uit te brengen over de
verevening als uitgangspunt voor de verdeling van het budget dat beschikbaar is
voor speciale onderwijszorg. Aanleiding hiervoor was de brief van 2 november
2009 over de 'heroverweging passend onderwijs5. Daarin staat dat de
zorgmiddelen op dit moment ongelijk over het land zijn gespreid en dat dit niet
verklaard kan worden op grond van verschillen in zorgbehoeften. Een
gelijkmatiger spreiding van zorgmiddelen over Nederland zou daarom voor de
hand liggen. De ECPO heeft in juni 2010 het gevraagde advies opgeleverd en toen
is het ook naar de Kamer gestuurd6. In dit advies worden vier mogelijke manieren
genoemd om de zorgmiddelen te verdelen:
1. Verdeling op basis van historisch gegroeide verhoudingen (voordeel is een
soepele overgang naar het nieuwe systeem, maar het nadeel is dat hetgeen
ooit 'scheef is gegroeid' ook scheef blijft).
2. Verdeling op basis van zorgbehoefte (dit is het meest rechtvaardige model,
maar het nadeel is dat het onmogelijk is om deze behoeften op objectieve
wijze vast te stellen).
3. Verdeling op basis van geleverde prestaties (voordeel is dat goed presteren
wordt beloond, maar het nadeel is ook hier dat het op objectieve wijze
5 Kamerstukken 2009/ 2010, 31497, nr. 17
6 Kamerstukken 2009/ 2010, 31497, nr. 27
vaststellen van de kwaliteit van geleverde prestaties op dit terrein vrijwel
onmogelijk is).
4. Verdeling op basis van verevening: naar rato van het totaal aantal leerlingen
(het nadeel is dat er geen directe relatie is met de daadwerkelijke
onderwijszorg maar uit gaat van een landelijk gemiddelde. Het voordeel is de
objectiviteit, transparantie en eenvoud).
De ECPO adviseert om te kiezen voor het model van verevening. Daarbij spelen
de voordelen (transparantie, efficiëntie, objectiviteit en uitvoerbaarheid) een
belangrijke rol. Daarnaast geeft de ECPO aan dat het aannemelijk is dat de
behoefte aan onderwijszorg evenwichtig over het land gespreid is en dat noch uit
de literatuur, noch uit gesprekken met deskundigen, op dit moment iets anders
kan worden opgemaakt. De enige risicofactor die, naar mening van de ECPO
objectief is en waarvan is aangetoond dat deze een relatie heeft met leer- en
opvoedingsproblemen, is die van sociale achterstand (opleidingsniveau en
inkomen van ouders). Daarmee wordt op dit moment al rekening gehouden met
het toekennen van de middelen voor het onderwijsachterstandenbeleid, zo stelt
de ECPO.
In het advies benoemt de ECPO een aantal punten die de aandacht verdienen bij
de implementatie van de verevening. De eerste daarvan betreft het risico van
weglek naar het lwoo/pro. Echter, in het Regeerakkoord is inmiddels afgesproken
dat het lwoo/pro worden gebudgetteerd. Hiermee is dit risico teniet gedaan.
Het tweede aandachtspunt betreft de positie van kleine
samenwerkingsverbanden. Vooral de samenwerkingsverbanden weer samen naar
school (wsns) kent een aantal kleine samenwerkingsverbanden: de ondergrens is
2000 leerlingen. Samenwerkingsverbanden met deze geringe omvang lopen in het
model van verevening een groter risico omdat de verschillen tussen scholen zich
onvoldoende 'uitmiddelen'. Daarnaast signaleert de ECPO dat het grote aantal
samenwerkingsverbanden het nieuwe stelsel extra complex zal maken. Daarom
adviseert de ECPO om de minimumomvang van de samenwerkingsverbanden bij
te stellen. Daarnaast wordt nog aandacht gevraagd voor de wijze waarop
samenwerkingsverbanden de toegang tot het (v)so gaan bepalen en de
verantwoording over de zorgmiddelen. Al deze genoemde punten, maar ook de
andere adviezen van de ECPO worden meegenomen in de uitwerking van de
wetgeving passend onderwijs, inclusief de bekostigingssystematiek.
Tenslotte stelt de ECPO dat de overgang van de huidige open-einde financiering
naar verevende budgetten vraagt om een zorgvuldige overgangsperiode en tijdige
informatie. Het belang van een zorgvuldige overgang onderschrijf ik volledig. Ook
ben ik met de ECPO van mening dat het veld gebaat is bij helderheid over de
nieuwe wetgeving en bekostigingssystematiek. Mijn inzet is om die duidelijkheid
in de tweede helft van januari te bieden.
Stand van zaken van het wetsvoorstel kwaliteit (v)so
Tijdens het Algemeen overleg van 11 februari jl is ook toegezegd dat in het najaar
het wetsvoorstel kwaliteit (voortgezet) speciaal onderwijs zou worden
toegestuurd. Het wetsvoorstel zou ingaan op de relatie onderwijs-arbeidsmarkt.
Het betreffende wetsvoorstel benoemt (directe) uitstroom naar de arbeidsmarkt
als één van de drie uitstroomprofielen en past de inhoud van het onderwijs in dat
profiel daaraan aan, onder andere door de stagemogelijkheden verplicht te
stellen. Overigens heb ik in het voorjaar opdracht gegeven voor een pilotproject
op dat vlak. Dit project, met de naam Boris, leidt in de periode van september
2010 tot de zomer van 2012 minimaal 400 leerlingen naar de arbeidsmarkt toe.
Het wetsvoorstel heeft in het kader van de zogeheten openbare
internetconsultatie al op internet gestaan en is daarnaast uitgebreid besproken
met de relevante actoren in het veld. Het mag zich verheugen in een breed
draagvlak. Echter, de demissionaire status van het vorige kabinet heeft ook op dit
traject tot enige vertraging geleid. Daarnaast vergt de samenhang met regulier
voortgezet onderwijs, het middelbaar beroepsonderwijs en het voortgezet
algemeen volwassenenonderwijs ook grote zorgvuldigheid. De stand van zaken is
dat de Onderwijsraad zijn advies onlangs heeft uitgebracht. Na verwerking van
dat advies, behandeling in de Ministerraad en advisering door de Afdeling
advisering van de Raad van State, zal het wetsvoorstel bij uw Kamer worden
ingediend. Gestreefd wordt naar indiening voor het zomerreces van 2011.
Tot slot
De uitwerking van passend onderwijs heeft wat mij betreft grote prioriteit. Niet
alleen om de bezuiniging te realiseren, maar ook om de doelstelling, namelijk
meer leerlingen een passend onderwijsprogramma bieden te realiseren en aan het
veld duidelijkheid te geven over de uitwerking van passend onderwijs. Mijn inzet
is in de tweede helft van januari de voorstellen voor passend onderwijs, in de
vorm van een beleidsbrief aan de Tweede Kamer te presenteren.
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
Marja van Bijsterveldt-Vliegenthart