Rijksoverheid
Toespraak minister Donner bij het Festival der Bestuurskunde
Toespraak | 10-02-2011
Demografische krimp en bestuurlijke concentratie. De Orkney-eilanden
zijn een stel onherbergzame rotsen in de ijzige Noordzee boven
Schotland. Zo'n 5000 jaar geleden, in de steentijd, woonden daar mensen
op een plaats die nu Skara Brae heet. Zij leefden in flinke dorpen van
goede stevige huizen, tempels, grote grafheuvels en tunnels. Maar zo'n
4500 jaar geleden zijn ze verdwenen en dat was echt niet omdat het
bouwmateriaal, de stenen, op was.
Krimp is een verschijnsel van alle eeuwen. Meestal vormt menselijk
handelen daarvan de oorzaak; wanneer mensen door oorlog of uitputting
van natuurlijke hulpbronnen soms hele streken onbewoonbaar hebben
gemaakt. Soms zijn ziektes of natuurlijke rampen de oorzaak. Een van de
grootste rampen in dat opzicht was de grote pest epidemie die Europa in
de 14e eeuw trof. In een periode van enkele jaren werd de bevolking van
Europa gehalveerd. We kunnen het ons nauwelijks voorstellen. De meest
in het oog springende herinnering aan die ramp is wellicht de dom van
Siena. Wat wij nu als enorme kerk ervaren, was bedoeld als niet meer
dan het dwarsschip van een nog veel gigantischer kerk, waarvan slechts
twee zijmuren waren gebouwd toen de stad in 1348 werd getroffen door de
zwarte pest die de bevolking meer dan halveerde. De kerk is nooit meer
afgebouwd maar de muren staan er als herinnering van overmoed en de
wisselvalligheid van het bestaan.
U denkt misschien: over die krimp wilden we het vandaag niet hebben.
Het gaat ons om het verschijnsel van inklinken van overheden onder druk
van de noodzaak tot bezuiniging. Toch lijkt het me goed om naar die
eerdere situaties van krimp te verwijzen. Nederland en andere Europese
landen worden op dit moment met beide vormen van krimp tegelijk
geconfronteerd; demografische en bestuurlijke krimp. Vanaf dit jaar
gaat de Nederlandse beroepsbevolking krimpen over een paar jaren
gevolgd door een steeds snellere krimp van de bevolking. Als gevolg van
de voortgaande trek naar de grote steden wordt die krimp nu steeds
sneller zichtbaar in een toenemend aantal gebieden. Overigens past
daarbij de kanttekening dat die krimp nog zeer mild is vergeleken met
andere landen in Europa die daar al langer mee bekend zijn, en dankzij
welk ontwikkeling veel van onze landgenoten tweede huizen hebben
gekocht in Frankrijk en Italie.
Het is verre van mij verschijnselen van leegloop in Zeeuws-Vlaanderen,
Limburg en Oost Groningen weg te poetsen; die ontwikkeling behoeft
aandacht en zorg. Maar voor ontwikkelingen zoals in Skara Brae en Siena
hoeven we voorlopig niet te vrezen. Behoudens de situatie dat Nederland
onderloopt en alleen Zuid-Limburg overblijft, zal Nederland bewoond
blijven. Voorlopig zijn we vaker met het omgekeerde geconfronteerd:
Zuid-Limburg dat onderloopt en de rest van Nederland dat het droog
houdt.
Eén ding is echter duidelijk; we weten niet goed wat we aanmoeten met
krimp of het nu demografische of bestuurlijke krimp betreft. Krimp
vinden we niet vanzelfsprekend; krimp zien we als probleem, als fout.
Net als in die oude wasmiddelenreclame met het doorgeknipte
babytruitje; dat was de schuld van onnadenkende huisvrouwen. Krimp
behoeft een verklaring en een rechtvaardiging.
Krimp is economisch en politiek inderdaad een probleem. Economische
groei is nodig, in welke politieke optie dan ook. Zelfs om op dezelfde
plaats te blijven, zullen we harder moeten lopen. Zonder gaat het niet.
Dan raken we achter op een wereld die in versnelde pas vooruit gaat.
Dan blijven we vastzitten in de moeilijkheden, in groeiende
werkloosheid, in geldgebrek voor zorg en de oplossing van nieuwe
maatschappelijke problemen. Stilstaan is achteruitgang en behoud van
ellende. Ook de vraagstukken van natuur en klimaat vergen groei -
alleen een andere groei dan tot dusver; een groei die niet het
natuurlijk draagvlak aantast en zich primair richt op individuele
welvaart, maar die meer bijdraagt aan collectief welzijn. Dat laat
onverlet dat de tering naar de nering zetten gewenst is.
Ook de politiek leeft bij gratie van het veranderen, groeien en het
aanpakken van maatschappelijke problemen met de vruchten van
economische groei. U ziet in de heftige debatten in alle Europese
landen nu er onder druk van de economische gevolgen van de crisis een
stap teruggezet moet worden en er minder te verdelen valt.
Ons maatschappelijk stelsel berust op groei, maar dat betekent niet dat
het overheidsapparaat ook voortdurend mee moet groeien; ik zou zelfs
zeggen integendeel. Dat is wel wat er in de afgelopen eeuw is gebeurd.
Huizinga sprak in dat verband van vermaatschappelijking van de
overheid. het proces waarbij de overheid in de loop van de 19e en
vooral 20e eeuw steeds meer is gaan voorzien in voor het
maatschappelijk functioneren wezenlijke voorzieningen culminerend in de
verzorgingsstaat die we nu weer proberen uit te sluipen. Het begon met
wegen, kanalen en spoorwegen, het ging voort met riolen, water en
energie, en het culmineerde in volksgezondheid, volkshuisvesting,
sociale zekerheid - welzijn, zorg en pensioen.
De gevolgen van de crisis dwingen tot een trendbreuk. In enkele jaren
tijd zal de omvang van het overheidsapparaat en de overheidsuitgaven
drastisch moeten inkrimpen. Dat laat zich ten dele realiseren door een
doelmatiger inrichting en bedrijfsvoering. Het is echter een illusie te
menen dat de krimp van het overheidsapparaat mogelijk is zonder
gevolgen voor het functioneren van de overheid. Dat is overigens niet
alleen het gevolg van de crisis. Die heeft alleen maar sneller aan het
licht gebracht dat we vastlopen in concepten waarin ieder
maatschappelijk probleem door de overheid voor de mensen moet worden
opgelost. Ook zonder de crisis waren we daarin vastgelopen; het zou
alleen meer tijd gevergd hebben voor we het ons bewust zouden zijn. We
zouden misschien nog niet primair opgelopen zijn tegen financiële
beperkingen, maar tegen de grenzen die de demografische krimp stelt. De
overheid zal eenvoudig het personeel niet meer kunnen krijgen dat nodig
is om de voortdurende groei van het overheidsapparaat te voeden bij een
krimpende beroepsbevolking.
Onder druk van de crisis moeten we dus alleen maar versneld aan het
werk. Dat is de inzet van het kabinet. Het gaat daarbij zowel om het
beperken van het overheidsapparaat tot een compacte overheid en om de
bestuurlijke inrichting van het land. Beide processen worden niet
verstoord, maar juist geholpen door de noodzaak van krimp.
Het huidige kabinet heeft zich ten doel gesteld om circa 6,5 mld. te
bezuinigen op de omvang van het overheidsapparaat; het hele
overheidsapparaat dus ook gemeenten en provincies. Dat is een forse
operatie die voor wat de rijksapparaat bovenop de operatie `nieuwe
rijksdienst' komt, welke door het vorige kabinet was besloten.
Zou die bezuiniging volgens de bekende kaasschaafmethode gerealiseerd
worden, dan leidt dit vermoedelijk tot verschraling van de
dienstverlening aan burgers. Vandaar dat het kabinet dit op andere
wijze tracht te realiseren.
In de eerste plaats door een drastische rationalisatie van de
bedrijfsvoering van het ambtenarenapparaat van de rijksoverheid. Het
gaat daarbij om een omvangrijke operatie van concentratie van de
ondersteunende bedrijfsvoering bij de kerndepartementen en een
clustering van de uitvoerings- en toezichtsorganisaties. Het gaat
daarbij om een groot aantal uiteenlopende projecten, zoals een
drastische reductie van het aantal datacenters van de rijksoverheid
(van +60 naar 4 á 5); één facilitair dienstverlener en één ICT
dienstverlener. Maar het gaat ook om clustering van de incasso, de
inkoop, van de rijksinspecties die toezicht houden op de fysieke
veiligheid van bedrijven.
Langs deze weg is het naar onze schatting mogelijk om zeker 40% van de
taakstelling van het rijksapparaat te realiseren, terwijl er sprake is
van verbetering van de doelmatigheid en dienstverlening. En let wel,
hetzelfde is mogelijk bij gemeenten en provincies. In dat kader zal ook
bezien moeten worden hoe de uitwisseling van informatie,
bedrijfsvoering en personeel tussen de rijksoverheid en andere
overheden vereenvoudigd kan worden.
Ik ga hier niet verder in op de lopende CAO onderhandelingen en de
discussie over de ambtelijke status. Wel wil ik met betrekking tot
beide de indruk wegnemen dat het zou gaan om een miskenning of
aantasting van de kwaliteit van het ambtelijk apparaat; integendeel.
Bij een zo ingewikkelde operatie als waar de rijksoverheid thans voor
staat, heeft de regering bij uitstek behoefte aan optimaal
gekwalificeerd ambtelijk apparaat. Maar rijksambtenaren zijn in de
afgelopen twee jaren, toen de lonen in de markt vrijwel stilstonden,
met 3% vooruitgegaan op basis van een CAO die voor de crisis werd
afgesloten. Dan is het logisch dat nu een pas op de plaats gemaakt moet
worden. Er is niet meer geld dus betekent iedere concessie op het punt
van het loon dat er meer ambtenaren zullen moeten afvloeien. Hetzelfde
geldt voor toezeggingen met betrekking tot gedwongen ontslagen.
Uiteraard zal het rijk zich als goed werkgever tot het uiterste
inzetten om ambtenaren weer te herplaatsen. Maar het rijk moet ook
zorgen dat het jonge ambtenaren kan blijven aanwerven, anders blijft
straks een geheel vergrijst ambtenarenapparaat over. De discussie over
de ambtelijke status gaat tenslotte niet over de uitoefening van het
overheidsambt; iemand die overheidsgezag uitoefent zal dat nog steeds
doen op basis van een publiekrechtelijke aanstelling. De discussie gaat
derhalve uitsluitend over de rechtspositionele positie teneinde de
uitwisseling van personeel met de private markt te vereenvoudigen. Al
deze maatregelen strekken derhalve tot versterking van de kwaliteit van
het overheidsapparaat en niet tot verzwakking, terwijl op die wijze al
meer dan de helft van de taakstelling gerealiseerd kan worden.
Ik noem het slechts om duidelijk te maken dat redeneringen die inhouden
dat bezuinigingen per definitie ten koste gaan van de rijksdienst,
weinig steekhoudend zijn. Ik maak me echter geen enkele illusie dat bij
een taakstelling als waar het overheidsapparaat thans voor staat, dit
niet alleen gerealiseerd kan worden met maatregelen die de
doelmatigheid verbeteren. Nederland heeft een goed ambtenarenapparaat
en dat impliceert ondermeer dat je bij een operatie van deze omvang
niet kunt denken dat dezelfde ook wel met minder ambtenaren vervuld
kunnen worden. Verre van dat.
Het principiële politieke gevecht zal gaan over de aanpassing in het
functioneren die dit met zich meebrengt. Wie beleid gelijk stelt aan
aantal ambtenaren en beschikbare publieke middelen, die zal de krimp
bestrijden als verschraling van de overheid en deze door
lastenverzwaring of inkomensgerelateerde bekostiging willen tegengaan.
Anderen zullen de krimp zien als wenselijke terugtred van de overheid
ten gunste van de markt.
Ik meen dat geen van beiden aan de orde is. Wat nodig is, is een
herwaardering van het functioneren van de overheid in verhouding tot
andere mechanismen van samenwerking. Coördinatie via de markt of via
onderlinge samenwerking zijn andere mechanismen van maatschappelijke
samenwerking. De overheid is een conditio sine qua non voor het
functioneren van die mechanismen en voor het vertrouwen in samenwerking
waar de samenleving op berust. Overheidsmacht is een voorwaarde om met
grotere aantallen mensen in vrede samen te kunnen leven en samen te
kunnen werken. Achter een bureau en op papier kan men die noodzaak
eindeloos relativeren, maar als er brand is houden we ons instinctief
aan de bevelen van de brandweercommandant en als het kruispunt
vastloopt, volgen we de aanwijzingen van de verkeersagent. Een markt,
als het meer is dan een simpele ruilmarkt, bestaat bij gratie van
overheidsregels en de handhaving daarvan; na de ervaring in de
afgelopen twee jaren met de financiële markten behoeft dit toch weinig
betoog.
Er zijn in de moderne samenleving steeds minder zaken die we geheel op
eigen kracht kunnen. Dat betekent dat we steeds meer zijn aangewezen op
samenwerking met een of meer anderen. Samenwerken gaat niet vanzelf.
Samen leven en samen werken vergt het vermogen om besluiten te nemen
ook als men het niet eens is en om geschillen te beslechten als men het
oneens is. Het vergt mechanismen om in het gemeenschappelijk belang te
handelen en om dit te beschermen. De samenleving kent daarvoor diverse
mechanismen. Overheidsmacht -het vermogen om dit ook te doen als met er
niet op voorhand mee instemt- is daarbij echter het ultieme mechanisme
waardoor ook andere effectief zijn. Die macht is onvermijdbaar omdat er
tussen mensen, die denken dat ze alles zelf kunnen maar die elkaar
desondanks nodig hebben, er altijd conflicten zijn die moeten worden
beslecht, regels nodig zijn over wat we van elkaar mogen verwachten, en
gemeenschappelijke taken zijn die op kosten van allen moeten worden
uitgevoerd.
Macht vinden we geen sympathiek woord. Het Nederlands is namelijk blind
voor de dubbele betekenis daarvan. Frans ziet dat wel; ons begrip
`macht' is `pouvoir', maar dat is ook het werkwoord `kunnen'. `Macht'
is een werkwoord. Het is niet wat we hebben, maar wat we kunnen, wat we
doen.
Coördinatie van handelen via markten in plaats van
overheidsverplichting is mogelijk, maar lang niet overal bruikbaar;
juist in krimpsituaties werken markten vaak averechts. Maar dat
betekent niet dat als de markt geen oplossing biedt, men automatisch is
aangewezen op ambtelijke apparaten die het dan wel even voor de burger
zullen oplossen. Verre van dat; er zijn doorgaans diverse andere
manieren van samenwerking die het mogelijk maken om de belangen die
door de overheid werden behartigd, recht te doen zonder dat dit een
omvangrijk overheidsapparaat vergt. Het kan best dat daarvoor
overheidsregelgeving nodig is als borging van die samenwerking, maar
dat onderstreept dat de overheidsfunctie niet steeds ook uitvoering
door ene overheidsapparaat vergt. De overheid is een mechanisme om
maatschappelijke samenwerking te realiseren; ze kunnen het zelf doen,
maar ze kunnen ook de samenwerking tussen burgers borgen, met als
bijkomend voordeel dat dit met minder regels, juridificering en
bureaucratie gepaard gaat. (sociale woningbouw, pensioenen).
Of dit lukt, hangt af van ons vermogen om de geest van wantrouwen,
verwijten en afgeven op elkaar weer terug in de fles te krijgen, en het
vermogen tot samenwerken, tot vertrouwen, tot elkaar verdragen en ieder
tot zijn recht laten komen, kunnen activeren. Hoe minder we daartoe
bereid zijn, hoe meer de overheid nodig is om ons allen op één noemer
te brengen.
Ik schets hier alleen het algemene principe. Nadere invulling zal
uiteraard per beleidsterrein bezien moeten worden. Er zijn echter
algemene uitgangspunten.
* Markten ontstaan niet door terugtred van de overheid, maar dankzij
overheidsregels en rechten. Evenzo herleven de `civil society' en
sociale samenwerking niet automatisch door terugtred van de
overheid. Sociale samenwerking ontstaat niet op bevel van de
overheid, maar door groei en ontwikkeling.
* De keuze voor andere vormen van sociale samenwerking impliceert dat
uitkomsten onderling kunnen afwijken, dat gestuurd moet worden op
resultaten, dat controle op het proces in beginsel niet mogelijk is
en dat aanvaard moet worden dat er fouten gemaakt worden en dingen
misgaan. Wanneer ongelijke uitkomsten, misstappen en
beoordelingsfouten bestreden worden met nieuwe regels en procedures
zal er weinig veranderen. Daartoe behoeven de geschetste concepten
van verantwoordelijkheid, sociale verscheidenheid en vertrouwen in
mensen nader uitwerking.
* Vertrouwen in mensen en processen klinkt mooi, maar onderkend zij
dat vertrouwen van twee kanten moet komen. Bureaucratie, fijnmazige
regelgeving en juridificering berusten niet op wantrouwen in
mensen, maar in de overheid. Ze zijn gevolg van onze concepten van
rechtstaat, rechtsbescherming en democratische controle. Een andere
wijze van samenwerken tussen overheid en samenleven vergt dan ook
aanpassing van de uitwerking van die concepten.
* Vertrouwen op sociale samenwerking vergt ook ruimte voor
ondersteuning van wie minder goed uit de voeten kan met de
verantwoordelijkheden die dit impliceert. Niet in de vorm van en
publiek ambtelijk netwerk, want dan is men weer terug bij af. Ieder
moet op zijn verantwoordelijkheid worden aangesproken, maar ieder
moet wel op steun van anderen kunnen rekenen om die
verantwoordelijkheid te dragen. Ook dat vergt sociale samenwerking
en organisatie.
U ziet in deze benadering de grote voordelen van de hereniging van het
oude departement van Binnenlandse Zaken met het departement van
volkshuisvesting of wonen. Sinds kort ben ik bouwminister en staat BZK
voor Bouwzaken. En op dat terrein ligt het hele onderwerp groei
volstrekt anders. Ik richt mij nu op kunst en architecten zoals Mies
van der Rohe die stelde: "Less is More". De politiek kan nog veel leren
van het minimalisme: van Buckminster Fuller - ontwerper van de
Geodetische koepel - die als uitgangspunt had: "doing more with less";
van de muziek van Glass en Andriessen en van schilders als Van Doesburg
en Mondriaan. De compacte overheid wordt een `Victory Boogie Woogie'.
De oude gewoonten en idealen van de Rococo-achtige overdaad van de
totale verzorgingsstaat moeten slijten. Ik stel daar niet de terugtred
van de overheid tegenover, maar het politiek minimalisme. En zo kom ik
weer terug bij de krimp in de krimpgebieden. Een compacte overheid
vergt immers ook een adequate verdeling van taken tussen verschillende
overheden. Daarbij zullen die overheden onderling meer samenhangend
moeten functioneren, zodat zij naar de burger als herkenbare eenheid
optreedt. Een bestuurlijke inrichting kortom die aansluit bij de
economische en sociale dynamiek, die slagvaardig operen mogelijk maakt,
maar die tegelijk mensen en gemeenschappen tot hun recht laat komen.
Vandaar dat mijn inzet met betrekking tot het binnenlands bestuur zich
niet beperkt tot een compacte overheid die als herkenbare eenheid
opereert, en een bestuurlijke inrichting die bij de economische en
sociale vitaliteit aansluit en slagvaardig opereren mogelijk maakt. Het
gaat mij bovenal om een bestuur dat mensen en gemeenschappen in hun
woon en leefomgeving tot hun recht laat komen, en die samenhang en
burgerschap versterkt, door integratie te benadrukken.
Grootschalig bestuur is logisch en de verstandelijk meest aangewezen
manier om de complexiteit van het maatschappelijk leven en de steeds
hogere eisen die aan de overheid gesteld worden, gewassen te blijven.
Gevoelsmatig herkennen we ons echter meer in buurten, wijkverenigingen
en lokale gemeenschappen. In wezen zitten we klem tussen een
maatschappelijke ontwikkeling die dringt in de richting van steeds
grootschaliger systemen en een gevoels- en belevingswerkelijkheid die
zoekt naar herkenbaarheid en aanspreekbaarheid. Het roept weerstand op
omdat de spanning telkenmale wordt gepresenteerd als tegenstelling
waartussen gekozen moet worden, met als enige keuzemogelijkheid nieuwe
anonieme, grootschalige oplossingen. Dat is waardoor de problematiek
van de krimpgebieden ontstaat.
In werkelijkheid is er minder sprake van tegenstelling als wel
keerzijden van eenzelfde werkelijkheid. Daarin ligt ook de sleutel van
een uitweg uit het dilemma. In oplossingen die beide kanten verenigen;
die mensen mobiliseren en aanspreken op hun verantwoordelijkheid en
saamhorigheid, en die tegelijk recht doen aan de zekerheid en
stabiliteit van een grootschalige aanpak binnen een nationale, of zelfs
Europese of internationale context. Het gaat niet om een keuze tussen
grootschalige organisatie of kleinschalige verbanden; uitdaging zal
zijn hoe we kleinschaligheid grootschalig weten te organiseren.
Mijn woorden komen neer op de stelling dat we nu te veel gefascineerd
zijn door het woord krimp, waar we niet goed mee omgaan. De krimp die
we bedoelen is maar één aspect van een veel breder proces van
verandering van het functioneren van de overheid en het bestuur. Het is
niet zoals bij Alice in Wonderland, waar krimp het gevolg is van het
ledigen van het flesje met daarop "Drink mij". Dat vervolgens te niet
kan worden gedaan met het eten van de goede kant van een paddenstoel. U
moet terecht bij uw inwoners en bij uw bedrijven. Niet aan het eind, om
na afloop -zoals dat heet - draagvlak te scheppen. Maar om hen van
dienst te zijn bij het ontwikkelen van hun antwoord op de gegevenheden
van het leven.
Nog even over Skara Brea. De steentijdbewoners daarvan hadden er op een
gegeven moment genoeg van en zijn vertrokken, niet eens met meenemen
van al hun spulletjes. Een toenmalig eventueel antikrimp beleid zou dat
waarschijnlijk niet hebben tegen gehouden. Nu hebben we wel
instrumenten en deze bijeenkomst zal nog meer opleveren. Maar mocht het
toch komen tot radicale ontruimingen, zou ik zeggen, laten we een paar
onbegrijpelijk dingen in de grond stoppen, alleen maar om toekomstige
archeologen te verwarren.
Verantwoordelijk ministerie
* Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Zie ook
* Bevolkingsdaling | Onderwerp | BZK
Voor vragen aan de Rijksoverheid bel Postbus51: 0800-8051