Rijksoverheid
17 oktober 2011
Verslag eerste resulaten vernieuwde asielprocedure
Bij beantwoording de datum en ons kenmerk vermelden. Wilt u slechts één zaak in uw brief behandelen.
Conform de toezeggingen gedaan door de toenmalige minister van Justitie tijdens het wetgevingsoverleg met de Eerste Kamer op 18 mei 20101 als ook in de brief aan de Tweede Kamer van 11 juni 20102, treft u bijgaand een verslag aan van de voornaamste bevindingen met betrekking tot de maatregelen die op 1 juli 2010 zijn ingevoerd ter verbetering van de asielprocedure. Ik benadruk dat ik in deze brief enkel verslag doe van de eerste bevindingen. Ten behoeve van deze brief zijn de belangrijkste betrokken partijen - de Raad voor de Rechtspraak, de Raad voor de Rechtsbijstand en natuurlijk de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) gevraagd naar hun oordeel. Tevens is de brief voor commentaar gedeeld met VluchtelingenWerk Nederland. De Nederlandse orde van advocaten (Nova) heeft mij laten weten dat er momenteel door een aantal instanties (waaronder de Raad voor Rechtsbijstand) onderzoeken worden uitgevoerd onder asieladvocaten naar de effecten van de gewijzigde asielprocedure op de (w
erkzaamheden in het kader van) rechtsbijstand aan asielzoekers. Uiteraard zal uw kamer te zijner tijd over de resultaten van deze onderzoeken worden geïnformeerd. Het voorgaande brengt met zich mee dat op dit moment nog geen informatie kan worden verstrekt over de standpunten van de zijde van de asieladvocatuur omtrent de nieuwe asielprocedure. De brief is gebaseerd op de kwantitatieve en kwalitatieve gegevens die op dit moment voorhanden zijn. Daar waar er kwantitatieve resultaten worden gegeven is er veelal voor gekozen de cijfers over het eerste half jaar van 2011 te gebruiken en deze indien van toepassing af te zetten tegen het eerste half jaar van 2010. Dit om te voorkomen dat de resultaten te veel beïnvloed worden door implementatiefase die in de tweede helft van 2010 plaatshad.
Een meer uitgebreide evaluatie zullen uw Kamers, conform toezegging, ontvangen drie jaar na invoering van de asielprocedure. Daarnaast zal ik u via de reguliere Rapportage Vreemdelingenketen op de hoogte houden van de ontwikkelingen. In deze brief wordt op hoofdlijnen aangegeven in hoeverre de verbeterde asielprocedure heeft bijgedragen aan het behalen van de doelstellingen die in de brief van 24 juni 2008 zijn genoemd3. Met de invoering van de verbeterde asielprocedure is beoogd een snellere en zorgvuldigere afhandeling van asielaanvragen te bewerkstelligen evenals een afname van het aantal herhaalde aanvragen. Ook zijn maatregelen ingevoerd om te bewerkstelligen dat zo min mogelijk (ex-) asielzoekers met rechtmatig verblijf op straat terecht komen en om een effectief terugkeerbeleid verder te ondersteunen. Belangrijkste wijzigingen in de asielprocedure De belangrijkste wijzigingen die zijn doorgevoerd in de verbeterde asielprocedure zijn: · het verplaatsen van de rust- en voorb
ereidingstermijn naar de voorkant van de asielprocedure in plaats van na de AC-fase. In deze fase wordt naast het bieden van rust , de vreemdeling ook voorgelicht en voorbereid op de asielprocedure. Tevens wordt in deze fase het document- en identiteitsonderzoek opgestart; · het gedurende de rust- en voorbereidingstermijn bieden van een medisch advies, waarbij wordt bezien of er medische omstandigheden zijn waarmee rekening moet worden gehouden ten aanzien van het verloop van de asielprocedure en de beoordeling van de consistentie en coherentie van het asielrelaas; · het verruimen van de zogeheten 48-uursprocedure (circa vijf à zes werkdagen) tot 8 dagen in de algemene asielprocedure, waarbij met name de advocatuur en de vreemdeling meer tijd hebben gekregen. In de verbeterde asielprocedure hebben de asielzoeker en de rechtsbijstandverlener nu drie dagen in plaats van vijf procesuren. Het aantal uren gesubsidieerde rechtsbijstand blijft wel genormeerd. Tevens wordt zoveel mogelijk
gestreefd naar continuïteit van de rechtsbijstand, waarin de oude situatie de vreemdelingen te maken kreeg met veel verschillende rechtsbijstandverleners. Aangezien de acht dagen volgens een vast stramien verlopen, waarbij er één dag beschikbaar is voor iedere processtap, komt dit de planbaarheid ten goede; · het in principe in alle gevallen afnemen van het nader gehoor in de algemene asielprocedure in plaats van in de toenmalige OC-fase. In de `oude' asielprocedure kon het nader gehoor veelal pas worden afgenomen na de 48uursprocedure, waardoor er met name om logistieke redenen veel tijd verloren ging en de asielzoeker lang moest wachten op een beslissing op het asielverzoek;
het, gedurende de vertrektermijn, bieden van opvang aan asielzoekers die na afwijzing van hun asielverzoek in de algemene asielprocedure tegen deze beslissing in beroep gaan. In de oude situatie ontstond pas recht op opvang wanneer er in de 48-uursprocedure geen beslissing kon worden genomen op het asielverzoek. Beroep na afwijzing in de 48-uursprocedure gaf echter geen recht op opvang; het zoveel mogelijk meenemen van bijzondere aspecten in de asielprocedure waarbij valt te denken aan minderjarigheid, medische omstandigheden (al dan niet naar voren gekomen in het medisch advies) of slachtoffers mensenhandel dan wel het zoveel mogelijk parallel laten lopen van aparte procedures met de asielprocedure. Hierdoor zou het aantal vervolgaanvragen zoveel mogelijk moeten worden beperkt; het verruimen van de toepassing van artikel 83 Vreemdelingenwet (Vw) (ex nunc-toets in beroep), waardoor rechters bij toetsing nieuwe feiten en omstandigheden mogen meewegen in hun oordeel. In de oude si
tuatie werd in beginsel ex tunc getoetst; het begeleiden bij terugkeer van ex-asielzoekers na afloop van de vertrektermijn gedurende een periode van in principe twaalf weken, vanuit een vrijheidsbeperkende locatie. Voorheen belanden deze ex-asielzoekers na ommekomst van de vertrektermijn in principe op straat.
Asielbarometer VluchtelingenWerk Nederland Op 28 juni 2011 heeft VluchtelingenWerk Nederland in het kader van de asielbarometer de publicatie `Herziene asielprocedure, een verbetering?' uitgebracht en aangeboden aan zowel de commissie Immigratie en Asiel van de Tweede Kamer als aan de minister van Binnenlandse Zaken en aan mij. De publicatie gaat in op de bevindingen met de nieuwe asielprocedure die op 1 juli 2010 is ingevoerd. Over het algemeen is VluchtelingenWerk Nederland van mening dat de asielprocedure is verbeterd en wordt door VluchtelingenWerk Nederland een voldoende gegeven. Belangrijke verbeteringen vindt VluchtelingenWerk Nederland de verbeterde voorlichting tijdens de rust- en voorbereidingstermijn, het hoge aantal positieve beslissingen in de algemene asielprocedure en de achtentwintig dagen opvang na negatieve beslissing in de algemene asielprocedure. VluchtelingenWerk Nederland benoemt als knelpunten de kwaliteit van het medisch advies. Hier stelt VluchtelingenWerk
Nederland dat het advies erg beperkt is en slechts lijkt in te gaan op de vraag of de asielzoeker in staat is te worden gehoord door de IND. Voorts stelt VluchtelingenWerk Nederland de vraag of de snelle beslissing in de algemene asielprocedure de zorgvuldigheid van de beslissing niet in de wegstaat. Tevens geeft VluchtelingenWerk Nederland aan dat een deel van de asielzoekers moeite heeft met het moment en de toon van de vertrekgesprek dat door de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) wordt gevoerd na afwijzing in de algemene asielprocedure. VluchtelingenWerk Nederland is van mening dat vroege gesprekken van de DT&V contraproductief werken en dat hierdoor een erg negatief beeld ontstaat van de DT&V. VluchtelingenWerk Nederland beveelt aan om in de algemene asielprocedure enkel te beslissen op zaken die kennelijk ongegrond of overduidelijk gegrond zijn en de overige zaken te behandelen in de verlengde asielprocedure en daarnaast de kwaliteit van het medisch advies te verbeteren.
In deze brief zal ik derhalve tevens aandacht besteden aan de bevindingen van VluchtelingenWerk Nederland. Algemeen oordeel In zijn algemeenheid kan ik aangeven dat de invoering van de nieuwe asielprocedure goed is gelopen. Inmiddels zijn alle betrokken organisaties en medewerkers goed op elkaar ingespeeld. Ook vindt er regelmatig overleg plaats met en tussen de verschillende partijen waarin wordt gesproken over waar en hoe het proces verder kan worden geoptimaliseerd. Het belangrijkste resultaat van de nieuwe asielprocedure is dat het aantal asielaanvragen dat wordt afgedaan in de algemene asielprocedure aanzienlijk is toegenomen. Over het eerste half jaar van 2011 bedroeg het afdoeningspercentage gemiddeld vierenvijftig procent. Het betreft hier zowel inwilligingen als afwijzingen. Voor die zaken waarin beroep wordt aangetekend (tegen een afwijzing in de algemene asielprocedure) geldt vervolgens dat de rechter over het algemeen binnen de vertrektermijn van achtentwintig dagen u
itspraak doet in de bodemzaak dan wel aanleiding ziet om een voorlopige voorziening te treffen, zodat opvang wordt gecontinueerd tot het moment van uitspraak. De sterke toename van het aantal zaken dat in de algemene asielprocedure wordt afgedaan, betekent dat een veel groter deel van de asielzoekers snel (ongeveer twee maanden na de eerste aanmelding) duidelijkheid heeft over hun perspectief op verblijf in Nederland. Daarbij is het stelsel tevens sluitend in zoverre dat dat de rechter over het algemeen binnen de vertrektermijn van achtentwintig dagen ofwel uitspraak doet in de bodemzaak, dan wel aanleiding ziet om een voorlopige voorziening te treffen, zodat opvang wordt gecontinueerd tot het moment van bodemuitspraak. Ik deel hierbij de mening van VluchtelingenWerk Nederland niet dat de algemene asielprocedure alleen zou moeten worden gebruikt voor kennelijk gegronde en kennelijke ongegronde zaken. Daar waar geen (aanvullend) onderzoek noodzakelijk is leidt een behandeling van e
en asielverzoek in de verlengde asielprocedure eigenlijk enkel tot een ongewenste vertraging in de besluitvorming. Uitgangspunt is het zorgvuldig behandelen van een asielaanvraag: als dit in acht dagen kan is dat in ieders belang. Een ander belangrijk resultaat is dat het in de nieuwe asielprocedure is gelukt om in principe in alle gevallen continuïteit van de rechtsbijstand te realiseren. Hierdoor wordt de asielzoeker gedurende de asielprocedure bijgestaan door één en dezelfde advocaat. Gezien alle investeringen in een zorgvuldige asielprocedure, ga ik er van uit dat één asielprocedure in principe moet volstaan. Bij vervolgprocedures staan opnieuw zorgvuldigheid en snelheid voorop, maar mag, gezien het belang van het aanpakken van doorprocederen gericht op langdurig verblijf, de continuïteit van de rechtsbijstand geen vertragende factor vormen. Verder wordt in de rust- en voorbereidingstermijn door VluchtelingenWerk Nederland aan vrijwel iedere asielzoeker voorlichting gegeven ov
er de asielprocedure en vindt er een eerste gesprek plaats met de advocaat. De asielzoeker gaat hierdoor beter voorbereid de asielprocedure in. Tevens wordt aan iedere vreemdeling een medisch advies aangeboden, zodat reeds in een vroeg stadium duidelijk is of er medische aspecten zijn waar in de procedure rekening mee moet worden gehouden. Vrijwel elke asielzoeker meldt zich ook aan voor dit advies. Het oordeel van VluchtelingenWerk Nederland dat het medisch advies voor de IND onvoldoende bruikbaar zou zijn deel ik overigens niet.
Navraag bij de medewerkers van de IND leert dat deze medewerkers over het algemeen genomen voldoende uit de voeten kunnen met het huidige medisch advies. Ook de kritiek op het moment van het vertrekgesprek deel ik niet. Asielzoekers die zijn afgewezen in de algemene asielprocedure dienen Nederland binnen achtentwintig dagen te verlaten. Het ligt dan ook voor de hand dat de DT&V reeds in dit stadium de asielzoeker voorbereidt op dat vertrek en wijst op de mogelijkheden voor zelfstandig vertrek. Het feit dat de asielzoeker nog rechtsmiddelen kan aanwenden doet hier niets aan af. Zeker gelet op het aantal zaken dat in beroep stand houdt voor de rechter is het wenselijk om reeds in de eerste fase na een afwijzing in de algemene asielprocedure te starten met vertrekgesprekken. Dat het voor asielzoekers niet prettig of makkelijk is om over terugkeer te spreken is logisch. Zij zijn immers met een ander doel naar Nederland gekomen. Eén van de doelstellingen was voorts om het nader gehoor
in overwegend alle gevallen reeds af te nemen in de algemene asielprocedure. Hierdoor is het niet meer noodzakelijk dit nader gehoor af te nemen in de verlengde asielprocedure, waardoor een verkorting van de doorlooptijd ook in de verlengde asielprocedure zou worden gerealiseerd. Ook op dit punt lijkt de invoering van de nieuwe asielprocedure succesvol te zijn geweest. Op basis van een analyse van de beschikbare gegevens lijkt in circa negentig procent van de gevallen het nader gehoor ook in de algemene asielprocedure te zijn afgenomen. Helaas hebben nog niet alle genomen maatregelen het gewenste effect opgeleverd. Zo is het vooralsnog nog niet gelukt om het percentage tweede en volgende aanvragen te laten dalen. In de eerste helft van 2011 deed circa twintig procent van de asielzoekers een tweede of volgende aanvraag. Dit kan deels worden verklaard door afgekondigde besluit- en vertrekmoratoria, het aantal zaken met een Dublinclaim op Griekenland, de aard van de instroom en ontw
ikkeling in de landen van herkomst. Dit verklaart echter niet alles. Met betrokken partijen wordt dit verder onderzocht. Al met al constateer ik dat de maatregelen die in het kader van de vernieuwde asielprocedure zijn genomen reeds effect hebben gehad. In de komende tijd zal verder worden gewerkt aan het optimaliseren van het asielproces. Daarnaast zullen de maatregelen in het kader van de "Stroomlijning toelatingsprocedures" moeten leiden tot verdere verbetering, met name ten aanzien van vervolgprocedures en (verdere) versnelling van procedures. Een meer uitgebreid verslag van de bevindingen treft u aan in de bijlage.
Hoogachtend, De minister voor Immigratie en Asiel,
G.B.M. Leers
Verslag van de eerste bevindingen van de vernieuwde asielprocedure In deze bijlage treft u een meer uitgebreid verslag aan van de voornaamste bevindingen met betrekking tot de maatregelen die op 1 juli 2010 zijn ingevoerd ter verbetering van de asielprocedure. Per doelstelling wordt aangegeven wat de belangrijkste resultaten zijn. 1. Snellere en zorgvuldigere asielprocedure
Directoraat-Generaal Vreemdelingenzaken Directie Migratiebeleid
Datum 17 oktober 2011 Ons kenmerk 5711673/11
1.1 Maatregelen Ter realisatie van een snellere en zorgvuldigere asielprocedure is aan de voorkant van de asielprocedure een rust- en voorbereidingtermijn ingevoerd. Tijdens de rust- en voorbereidingstermijn kan onderzoek worden verricht naar de identiteit, nationaliteit en de vingerafdrukken van de vreemdeling. Ook kan onderzoek worden gedaan naar eventuele bij de vreemdeling aangetroffen documenten, en naar de vraag welk land verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek. Deze onderzoeksmogelijkheden dienen te leiden tot een verbetering van het identificatieproces aan de voorkant van de asielprocedure. Daarnaast krijgt de vreemdeling voorlichting van VluchtelingenWerk Nederland over onder andere de asielprocedure en krijgt de vreemdeling de mogelijkheid om een advocaat te spreken om zich inhoudelijk op de procedure voor te bereiden. Tevens kan een medisch advies worden opgesteld, waarmee rekening kan worden gehouden in de procedure. Vanzelfsprekend is de rust- en
voorbereidingstermijn ook bedoeld om de vreemdeling tot rust te laten komen alvorens de asielaanvraag formeel in te dienen. Voorts is de 48-uursprocedure vervangen door de algemene asielprocedure van (maximaal) acht dagen, waarin met name de rechtsbijstand meer tijd heeft gekregen om de vreemdeling in de procedure goed te kunnen ondersteunen. Daarbij was het uitgangspunt dat de vreemdeling zoveel mogelijk zou worden bijgestaan door dezelfde rechtsbijstandverlener. Doordat reeds in de algemene asielprocedure zowel het eerste als het nader gehoor worden afgenomen en de correcties en aanvullingen kunnen worden ingediend, moet de verlengde asielprocedure minder tijd in beslag nemen. Tot slot kan binnen de nieuwe asielprocedure zoveel mogelijk rekening worden gehouden met bijzondere aspecten (bijvoorbeeld medische omstandigheden), waarvoor eventueel een parallelle procedure kan worden opgestart. Voor de volledigheid ga ik ook in op de procedure in AC-Schiphol en de gesloten verlengde a
sielprocedure. 1.2 Bevindingen Sinds 1 juli 2010 moeten vreemdelingen die een asielaanvraag willen indienen zich in persoon melden bij de aanmeldunit van de vreemdelingenpolitie in Ter Apel, waar de vreemdeling wordt geïdentificeerd en geregistreerd. Met deze melding start de rust- en voorbereidingstermijn.
Pagina 6 van 20
1.2.1 Proces van aanmelding Met name de identificatie en registratie van asielzoekers verliep in de periode vlak na 1 juli 2010 niet optimaal4. Een van de redenen hiervoor, was dat het in de praktijk lastig bleek om snel een onderscheid te maken tussen de groepen vreemdelingen die zich in Ter Apel dienen te melden en voor wie veelal verschillende procedures gelden. Zo wijkt bijvoorbeeld de procedure van eerste aanvragers af van die van tweede en volgende aanvragers. Voor deze laatste groep geldt geen rust- en voorbereidingstermijn. Ook melden zich in Ter Apel vreemdelingen die geen asiel aanvragen, maar wel recht hebben op opvang in het kader van bijvoorbeeld een vertrekmoratorium of een gegrond beroep. De eerder genoemde aanloopproblemen hebben daarom mede aanleiding gevormd om in aanmeldcentrum Ter Apel een zogenaamde "Aanmeldbalie" in te richten, waar medewerkers van de IND en het COA werkzaam zijn. Samen zorgen zij ervoor dat wanneer een vreemdeling zich in Ter Apel aanmeldt,
snel wordt onderkend tot welke doelgroep betrokkene behoort zodat de juiste actie kan worden ondernomen. Zo kan de Vreemdelingenpolitie, wanneer het een vreemdeling betreft die kenbaar maakt asiel te willen aanvragen, zo snel mogelijk starten met de identificatie en registratie van betrokkene. Hoewel de Aanmeldbalie als "pilot" is gestart op 22 januari 2011, wordt op grond van de goede ervaringen thans bezien op welke wijze de Aanmeldbalie als een vast onderdeel van het aanmeldproces kan worden ingericht. 1.2.2 Identificatie en documentonderzoek Tijdens het identificatieproces vraagt de Vreemdelingenpolitie de vreemdeling om alle (identificerende en niet-identificerende) documenten te overleggen. Deze worden vervolgens direct doorgestuurd naar de Koninklijke Marechaussee (KMar) die al deze documenten onderzoekt op echtheid. Wanneer bepaalde expertise met betrekking tot specifieke documenten niet aanwezig is bij de KMar, wordt een beroep gedaan op het Bureau Documenten van de IND.
Wanneer er onregelmatigheden in het betreffende document worden geconstateerd en het document vals wordt bevonden, wordt door de KMar een proces-verbaal opgemaakt dat in het dossier van de betrokken vreemdeling wordt opgenomen. Wanneer er sprake is van documenten die echt zijn bevonden, maakt de KMar hiervan een verklaring op die in het dossier van de betrokken vreemdeling wordt opgenomen. De originele documenten worden in dit geval door de Vreemdelingenpolitie weer teruggegeven aan de vreemdeling. Een kopie van de documenten blijft beschikbaar in het dossier van de vreemdeling. Wanneer documenten pas op een later tijdstip gedurende de rust- en voorbereidingstermijn beschikbaar komen, worden deze ook voor onderzoek aan de KMargestuurd. De gemachtigde van de vreemdeling ontvangt deze onderzoeksresultaten tegelijkertijd met het rapport van het eerste gehoor, zodat deze resultaten kunnen worden betrokken bij de voorbereiding op het nader gehoor op dag 2 van de algemene asielprocedur
e.
Directoraat-Generaal Vreemdelingenzaken Directie Migratiebeleid
Datum 17 oktober 2011 Ons kenmerk 5711673/11