Toespraak minister Ter Horst bij symposium 'De Onzichtbare Grondwet'
De Grondwet moet binden, niet scheiden
Dames en heren,
Vandaag staan we stil bij het feit dat 25 jaar geleden de laatste algemene herziening van de Grondwet plaatsvond. We doen dat met een jubileumviering in een zaal vol geleerden, niet met een volksfeest, trompetgeschal en uitbundige menigten op straat. Met het eerste mogen we ons gelukkig prijzen, het laatste moet ons te denken geven. Want een Grondwet is zo wezenlijk voor een samenleving dat het bestaan ervan niet als vanzelfsprekend mag worden beschouwd.
Stel dat we dat willen: hoe kunnen we de Grondwet dan een meer drijvende en bindende kracht geven. Hoe kunnen we haar de glans teruggeven die ze blijkbaar wel heeft gehad, en opnieuw verdient. Want laten we niet vergeten – het is feest ten slotte – dat 25 jaar geleden in het herzieningsdebat in de Tweede Kamer - van VVD tot CPN - lyrisch werd gesproken over bijvoorbeeld artikel 1.
Ik citeer uit het debat: ‘Een artikel waar we als Nederlanders trots op kunnen zijn. De kroon op het werk.’
Een Grondwet is geen reflectie van de waan van de dag. Wel is zij een teken des tijds. Zowel naar inhoud als naar functie.
De grote herzieningen van na 1814 geven daar ook uitdrukking aan. Zo vindt het ‘Huis van Thorbecke’ zijn oorsprong in de grondwetsherziening van 1848. De herziening van 1917 leidde tot de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs, de invoering van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging voor de verkiezing van leden van de Tweede Kamer en het algemeen kiesrecht voor mannen, in 1922 uitgebreid tot dat voor vrouwen.
Van deze herzieningen staat die van 1983 wellicht niet bekend als de belangrijkste, hoe lyrisch de Kamerleden ook waren.
Sommigen noemen de herziening zelfs ietwat badinerend ‘een facelift van een oude dame’.
En dat, terwijl het de meest omvangrijke herziening was voor wat betreft het aantal onderwerpen. En ook de aanlooptijd mag er zijn geweest.
Want al in 1946 kondigde Koningin Wilhelmina in haar troonrede de instelling aan van een staatscommissie tot herziening van de Grondwet. Het eindrapport van deze commissie, de commissie-Van Schaik, in 1954 betekende echter geen einde van de discussie over de Grondwet.
Een van mijn ambtsvoorgangers, Toxopeus (VVD), presenteerde in 1966 - op de golven van de maatschappelijke onrust - een Proeve van een nieuwe Grondwet. Maar ook daarmee was de zaak nog niet rond.
Een nieuwe Staatscommissie – Cals/Donner - en de Nota grondwetsherzieningenbeleid van het kabinet-Den Uyl (1977) waren nog nodig als basis voor wijzigingsvoorstellen die uiteindelijk leidden tot de algehele herziening.
Een lang en intensief traject.
Wat heeft deze algemene herziening ons nu opgeleverd?
Zeker… Een nieuw eerste hoofdstuk waarin de grondrechten systematisch zijn neergelegd en waarin ook nieuwe grondrechten, waaronder de sociale, het licht zagen.
Zeker… Een helderder structuur en meer soberheid.
Maar … - en daar was het destijds ook niet in eerste instantie om te doen - géén Grondwet die is neergedaald in de harten van de mensen en de haarvaten van de samenleving.
Wellicht ligt dit ook aan de Grondwet zelf.
Onze Grondwet doet wat flets aan. Inhoud en structuur gelden als weinig toegankelijk. Sommige grondrechten zijn nogal archaïsch geformuleerd, zoals het recht op vrije meningsuiting in artikel 7. Ik citeer: “Niemand heeft voorafgaand verlof nodig om door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.”
Of wat te denken van de onschendbaarheid van het telefoon- en telegraafgeheim in artikel 13: “Het telefoon- en telegraafgeheim is onschendbaar, behalve, in de gevallen bij de wet bepaald, door of met inachtneming van hen die daartoe bij wet zijn aangewezen.”
Ook zijn veel bepalingen geformuleerd als competentievoorschriften, als bepalingen die de wetgever de bevoegdheid geven regels te stellen.
Om erachter te komen dat Nederland een democratie en rechtsstaat is, moet je wel erg welwillend tussen de regels door lezen en verschillende artikelen in samenhang bezien. Het zijn bijna verborgen boodschappen. Zo is de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in artikel 117, eerste lid, slechts indirect verwoord.
Het monarchale karakter van onze constitutie is wel kraakhelder en expliciet verwoord, maar dan weer zo minutieus dat daarvoor 18 - soms uitvoerige - artikelen nodig zijn (artikel 24 tot 41). Een vergelijking met de 8 beknopte artikelen (42-49) over de regering als samenstel van Koning en ministers roept op zijn minst de vraag op of deze opzet bijdraagt aan een evenwichtige weergave van de aard van ons staatsbestel.
De gebrekkige toegankelijkheid en inzichtelijkheid van de Grondwet zelf ontnemen haar bindend en bezielend vermogen waardoor mensen zich verenigd kunnen voelen.
De vraag is of dat erg is. De vraag is of het anders moet.
De Nederlandse historie toont in elk geval dat het wel anders kán.
Voor een goed begrip van die historie is het goed te beseffen dat momenten van het staatkundig leven zich niet alleen weerspiegelen in de inhoud van de Grondwet, maar ook in de wijze waarop wij haar beschouwen.
Neem bijvoorbeeld de Bataafse Staatsregeling uit 1798, inhoudelijk sterk beïnvloed door de Declaration des droits de l’homme en du citoyen en de Franse grondwet van 1795. De Staatsregeling drukte onder andere door middel van haar preambule en algemene bepalingen het elan uit van het begin van een nieuw tijdperk van ons land, dat veranderde van statenbond naar eenheidsstaat. Ik parafraseer de eerste zin: “Het Bataafsche Volk, zig vormende tot eenen ondeelbaren staat (..) verklaart de navolgende stellingen als den wettigen grondslag waarop Het zijne Staatsregeling vestigt..."
De Staatsregeling was bedoeld om het ‘Nationaal Charakter ten goede’ te wijzigen, en er zouden ook onder meer Nationale Feesten worden ingericht om - en ik citeer - ‘de broederschap onder de Burgers aan te kweeken, en hen aan de Staatsregeling, aan de wetten, aan het Vaderland en de Vrijheid te verbinden.’
Maar ook de wijze waarop tegen de Grondwet werd aangekeken, gaf blijk van hoge verwachtingen en enthousiasme.
Ik citeer een Staatsblad uit 1815 dat melding maakt van: ‘de gevoelens van onderwerping, verkleefdheid en trouw, die elke burger aan de grondwet verschuldigd is.’
Later, in 1838, stelde Thorbecke in zijn ‘Aantekening op de Grondwet’ dat de Grondwet niet louter een vorm mag wezen, maar een nationale kracht moet zijn.
Er zijn meer voorbeelden van gepassioneerde staatslieden, net zoals er voorbeelden van meer nuchtere staatslieden zijn. En ook vandaag de dag zijn zowel de nuchtere afstandelijke als de gepassioneerde blik kenbaar.
Het kán dus wél anders.
Maar de gepassioneerde staatslieden hebben uiteindelijk niet aan het langste eind getrokken. Het is al lang niet meer gangbaar geweest om in de bewoordingen van Thorbecke over de Grondwet te spreken, of een dergelijke bevlogenheid in de tekst zelf tot uitdrukking te brengen.
Of het nu ligt aan de tekst of anderszins: de Grondwet van 1983 leeft niet echt en zij heeft daarmee niet de maatschappelijke betekenis die ze zou moeten hebben. Alle maatschappelijke debatten en vraagstukken die de Grondwet wel degelijk in de kern raken, ten spijt.
Dat moet wat mij betreft anders.
De Grondwet vormt ten slotte de basis van onze democratische rechtsstaat. Het is een wet die de fundamentele rechtsverhoudingen tussen overheid en burger vastlegt. Een wet die het anker vormt voor de institutionele inrichting van ons democratisch bestel. Zij schept de kaders waarbinnen burgers in vrede en veiligheid samen kunnen leven.
In de Nota grondwetsherzieningenbeleid uit 1977 is over de functie van de Grondwet nog het volgende gezegd – en ik citeer:
‘De Grondwet bevat regels ter waarborging en bevordering van de vrijheid en het welzijn van de burgers en legt de voornaamste elementen en fasen van de politieke wils- en besluitvorming vast.’
Dit sluit aan bij de meer traditionele en klassieke functies die de Nederlandse Grondwet zijn toegedicht. Ten eerste een registratiefunctie: het vastleggen van uitgekristalliseerde waarden of staatkundige ontwikkelingen, het vastleggen van wat al is.
Ten tweede - en dat geldt vooral voor het grondrechtenhoofdstuk - een blauwdrukfunctie: het meer normatief aangeven van waarden die wij belangrijk vinden.
Ik durf de stelling aan dat deze tijd om een Grondwet vraagt die ook een educatieve, instructieve en bindende functie heeft.
Ten eerste is de wereld de laatste decennia erg veranderd. De samenleving is pluriformer en individualistischer geworden. Mensen met een totaal verschillende levenshouding, afkomst en cultuur leven bij elkaar.
Samenleven is echter méér dan met elkaar een ruimte delen. Het is ook het delen van spelregels waar we op kunnen terugvallen en waar we elkaar aan kunnen houden. Hoe diverser de samenleving, hoe dringender de vraag is naar wát we met elkaar delen.
Ten tweede – en dat hangt hiermee samen – steken in onze samenleving regelmatig discussies de kop op over de verhouding tussen grondrechten, zoals de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van godsdienst. De meeste mensen blijken veel belang te hechten aan grondrechten, maar waarderen deze wel verschillend, afhankelijk van culturele, religieuze of politieke opvattingen.
De werking van de Grondwet is lang niet altijd krachtig genoeg om spanningen te kunnen kanaliseren. Soms komen verdedigers van de vrijheid van meningsuiting in de verleiding om dit recht anderen te ontzeggen.
De Grondwet wordt er soms te pas en te onpas bij gesleept om een bepaalde politieke argumentatie kracht bij te zetten of ze wordt - om dezelfde reden - juist over het hoofd gezien. Ook lijkt de Grondwet soms te worden aangegrepen om irrelevante verschillen te accentueren en scheidingen tussen bevolkingsgroepen aan te brengen. In een woelige wereld verlangen we naar houvast, en dat verlangen kan mensen uit elkaar drijven, soms – vreemd genoeg – door een beroep te doen op de Grondwet.
Het is een kerntaak van de overheid om verbanden te leggen waar losse eindjes zichtbaar worden. Onze Grondwet kan hierbij helpen.
Zoals u weet staat het kabinet voor onderlinge verbondenheid. Het wil werken aan een veilige en vreedzame samenleving waarin mensen zich duurzaam met elkaar verbonden weten. Waarin mensen samen iets opbouwen en solidair met elkaar zijn.
Deze verbondenheid vereist een convergentiepunt, een gemeenschappelijk baken. Bij het zoeken daarnaar ligt het in de rede om ook te kijken naar de Grondwet als constitutionele basis waar de Nederlandse staat op rust.
Daarbij moeten we ook nog eens goed kijken naar de inhoud van de Grondwet. Te denken valt aan het opnemen van een preambule, een inleidende en inspirerende tekst die de Grondwet een context en een perspectief biedt.
Maar ook aan bijvoorbeeld een beginhoofdstuk met daarin algemene bepalingen waarin basiskenmerken of –waarden van onze staatsinrichting, rechtsorde en nationale identiteit tot uitdrukking komen. Zoals dat Nederland een democratie en rechtsstaat is, Amsterdam de hoofdstad en Den Haag de regeringszetel.
Ik kies voor een tweesporen-aanpak. Ten eerste gaat een staatscommissie zich over dit soort vraagstukken buigen. Over de opdracht aan zo’n commissie heeft het kabinet onlangs advies gevraagd aan de Raad van State.
Maar we hoeven niet op die commissie te wachten. Een tweede spoor kan ook nu al meer inhoud geven aan de educatieve en instructieve functie van de Grondwet. De Grondwet is immers te belangrijk om alleen aan geleerden over te laten. Ook andere wegen zullen nodig zijn om de Grondwet meer te laten leven.
We zijn bezig met de voorbereiding van een maatschappelijke dialoog over burgerschap.
Daar komen ook zaken aan de orde die te maken hebben met het uitdragen van kernwaarden van de rechtsstaat in de dagelijkse praktijk. Ik neem aan dat de staatscommissie straks kan profiteren van de inzichten uit dit debat.
Verder zullen straks de resultaten bekend worden gemaakt van een opinieonderzoek over de Grondwet. Dit voorjaar kunt u een grote Grondwetquiz verwachten. En ook in het nationale scholierendebat zullen de betekenis en de inhoud van de Grondwet aan de orde komen. En wellicht kan een nog op te zetten Huis van de Democratie eveneens bijdragen aan een beter begrip van de Grondwet.
Ik ben het - tot slot - eens met Barbara Oomen die een opiniestuk schreef in de Volkskrant over dit onderwerp onder de titel: ‘Wij moeten nodig eens over onze Grondwet praten.’ Zij citeerde de filosoof Thomas Palme, die al in 1791 constateerde: ‘A constitution is not the act of a governement, but of a people constituting a government.’
Het veranderen van de inhoud van de Grondwet alleen is niet voldoende om deze de zichtbaarheid en de kracht te geven die ze verdient. Belangrijker nog zijn de beleving, de bewustwording en de interpretatie van de Grondwet. In het onderwijs, in de inburgeringcursus en in de wijken.
Daardoor krijgt de Gróndwet echt betekenis. En belangrijker nog: daardoor krijgt de sámenleving meer betekenis.
Wij zijn er niet voor de Grondwet, de Grondwet is er voor ons.
Niet om ons van elkaar te scheiden, maar om ons te binden.
Ik dank u wel.