Gemengd Platform over de toekomst van politiële en justitiële samenwerking in de EU
Openingstoespraak door minister Hirsch Ballin van Justitie tijdens het Gemengd Platform over de toekomst van politiële en justitiële samenwerking in de EU, Universiteit van Tilburg.
Gewaardeerde collega’s, dames en heren,
Een volgende fase in de toekomst van Europa staat voor de deur. Per 1 januari 2010 loopt het Haags Programma af. Vanaf die datum zal een nieuw beleidsprogramma voor een periode van vier jaar de koers van de Europese Unie op het gebied van justitie en binnenlandse zaken bepalen. Met het einde van het Haags Programma in het vooruitzicht, is het denkproces voor een nieuw JBZ-meerjarenbeleidskader in Brussel gestart. De voorbereidingen van het zogenoemde Stockholm Programma – het nieuwe JBZ-beleidsprogramma zal onder Zweeds voorzitterschap, in de tweede helft van 2009, worden vastgesteld, vandaar de benaming – zijn reeds in volle gang.
In dat kader zijn in 2007 de zogenoemde Future Group of Home Affairs en de Future Group of Justice ingesteld, qua omvang beperkte groepen op hoog niveau, met de opdracht de JBZ-Raad in het najaar van 2008 te adviseren over de inhoud van het JBZ-beleid na 2010. Nederland heeft schriftelijke inbreng geleverd die de terreinen beslaat van beide Future Groups. Mede op basis van de rapportages van de Future Groups zal de Commissie een mededeling doen inzake een post-Haags Programma. Deze mededeling is in het voorjaar van volgend jaar te verwachten.
Het colloquium van vandaag is erop gericht met elkaar van gedachten te wisselen over de toekomst van de JBZ-samenwerking, in het bijzonder van de politiële en justitiële samenwerking in de Europese Unie. Doel van de organisatie is, dat de discussies van vandaag worden meegenomen in het Europese debat over dat toekomstperspectief. Een werkwijze die overigens geheel past bij de ‘public consultation’ die sinds 25 september door de Europese Commissie wordt gehouden. Een lovenswaardig initiatief om de burgers, organisaties en overheidsinstanties te betrekken bij de voorbereiding van het Stockholm Programma.
Als Unieburger, wetenschapper én Minister van Justitie heb ik het voorrecht op verschillende niveaus een duit in het zakje te kunnen doen over de toekomstige architectuur van JBZ-samenwerking. Ik grijp dan ook graag de gelegenheid aan om vandaag enkele van mijn gedachten over de toekomst van politiële en justitiële samenwerking in de Europese Unie met u te delen. Een mijns inziens interessante toekomst die zich kenmerkt door een wereld die in beweging is. Figuurlijk in beweging als het gaat om de technologische ontwikkelingen en letterlijk waar het de mobiliteit van burgers en bedrijven betreft.
Dames en heren,
Verdergaande JBZ-samenwerking is een elementaire voorwaarde voor het bestaan en de versterking van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Deze samenwerking is noodzakelijk om de bescherming van de fundamentele rechten van burgers, zoals opgenomen in het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, in de gehele Unie te kunnen effectueren en om problemen van deze tijd, zoals terrorisme en georganiseerde criminaliteit, het hoofd te kunnen bieden.
Om samen te werken aan de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid zijn diverse maatregelen genomen, ontwikkeld en in uitvoering. De afgelopen jaren zijn belangrijke stappen voorwaarts gezet. Ik verwijs naar de resultaten van Tampere, het eerste algemene JBZ-meerjarenbeleidsprogramma, het vervolg daarop, namelijk het Haags Programma, en de recente incorporatie van het Verdrag van Prüm in de Europese rechtsorde waarmee uitvoering zal worden gegeven aan het zogenoemde beschikbaarheidsbeginsel.
Ook door middel van het Verdrag van Lissabon zal de Europese Unie nog meer kunnen voldoen aan de eisen van deze tijd. Op basis van de aanpassingen waarin dat verdrag voorziet, wordt de Unie democratischer en slagvaardiger. Maar de nagestreefde inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon betekent niet dat het werk erop zit. Het is vervolgens aan ons om de door het verdrag geboden ruimte in te kleden. Het werk zit er dus nog niet op.
Op welke manier gaan we aan die verdergaande samenwerking in de toekomst, vanaf 2010 gestalte geven? Wat mij betreft zijn een aantal elementen in dat kader richtinggevend.
Consolidatie
Een nieuw beleidskader voor de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid moet ten eerste voortborduren op het bestaande beleid en de bestaande wet- en regelgeving, en de resultaten ervan. Ik kan me dan ook niet geheel vinden in de titel van het rapport van de Future Group of Home Affairs: ‘New ideas for a free and safe Europe’. Optimale implementatie van het bestaande instrumentarium moet mijns inziens eerste uitgangspunt zijn. We moeten niet te gauw de oplossing zoeken in nieuwe instituties, organisaties en structuren, in nieuw beleid en nieuwe wetgeving. Om een betere grensoverschrijdende samenwerking te bewerkstelligen, is het zaak beter gebruik te maken van bestaande instrumenten en waar nodig verbetering aan te brengen in werkwijzen van bestaande organisaties.
In een door de toenemende mobiliteit en technologische ontwikkelingen alsmaar veranderende wereld is het kortom noodzakelijk op gezette tijden de balans op te maken, aangedragen oplossingen voor JBZ-vraagstukken nog eens goed tegen het licht te houden en maatregelen op hun houdbaarheid te controleren.
Laten we die exercitie bijvoorbeeld toepassen op de zogenoemde ‘Organised Crime Threat Assessment’ van Europol, kort gezegd de OCTA. Ik ben van mening dat de frequentie van het jaarlijks opstellen van de dreigingsanalyse te hoog is en pleit om die reden voor een meerjaarlijkse cyclus. Daarnaast laat de kwaliteit van de OCTA helaas te wensen over. De kwaliteit hangt sterk samen met de kwaliteit van de onderscheiden inbrengen van 27 lidstaten en die is vooralsnog zeer wisselend. Om een zo helder mogelijk beeld te kunnen krijgen van de bedreigingen die uitgaan van de georganiseerde criminaliteit, is het wenselijk dat zo veel mogelijk kennis wordt verzameld. De nationale bijdragen die aan de lidstaten worden gevraagd, zal de lidstaten stimuleren de nationale informatiehuishouding zodanig in te richten dat het leveren van de gevraagde informatie mogelijk wordt. Dat helpt ook op nationaal niveau het dreigingsbeeld ten aanzien van de georganiseerde misdaad te verscherpen. Voor Nederland vormen de OCTA-bijdragen een belangrijke informatiebron voor het Nationaal Dreigingsbeeld die ook worden gebruikt voor landenanalyses en tactische analyses. Daarmee vormt de OCTA de kern van het proces van bewustwording van gemeenschappelijkheid van de bedreigingen die van de georganiseerde misdaad uitgaan voor de lidstaten van de EU en van de vorderingen van daadwerkelijke grensoverschrijdende samenwerking tussen politie en andere rechtshandhavingautoriteiten in de EU.
Ook het samenwerkingsinstrument van de ‘joint investigation teams’ (JIT’s) moet mijn inziens tegen het licht worden gehouden, een belangrijk maar helaas vooralsnog onderschat middel in de strijd tegen grensoverschrijdende criminaliteit. Aan de hand van de ervaringen tot nu toe moet worden bekeken op welke manier optimaal gebruik kan worden gemaakt van de gemeenschappelijke onderzoeksteams. Met de Future Group of Home Affairs ben ik van mening dat beter gebruik moet worden gemaakt van de analyses en overige expertise van Europol in dat kader om de informatievoorziening van een JIT te verbeteren. Daarnaast verdient het wat mij betreft aanbeveling te onderzoeken op welke manier Eurojust concreet een coördinerende, zelfs sturende rol kan vervullen in het kader van de oprichting van JIT’s. Daarmee bedoel ik dat Eurojust het gebruik van dat instrument kan aanjagen. Bijvoorbeeld in het kader van de aanpak van internationale misdrijven.
Meer in het algemeen kan worden opgemerkt, dat de ervaring leert dat knelpunten in de samenwerking vaak worden veroorzaakt door een gebrek aan kennis van en bekendheid met elkaars systemen en met de bestaande Europese instrumenten en de mogelijkheden ervan. Geïnvesteerd moet daarom worden in het creëren van voldoende awareness bij de praktijk, opdat daadwerkelijk gebruik wordt gemaakt van bestaande instrumenten. Denk bijvoorbeeld aan het creëren van bewustwording over de mogelijkheden die Europol biedt. Het Europese politieopleidingsinstituut ‘CEPOL’ zou hierin een rol kunnen vervullen. Daarnaast kunnen best practices en kennis via netwerken worden uitgewisseld, en kunnen door middel van uitwisseling van specialisten kennis en ervaring worden gedeeld waardoor cultuurverschillen en verschillen in aanpak mogelijk worden overbrugd.
Praktische samenwerking
Tegelijkertijd moet het nieuwe meerjarenprogramma aanvullend zijn. Een belangrijk uitgangspunt daarbij is de vraag waaraan binnen de Europese Unie in de praktijk behoefte bestaat op het gebied van samenwerking binnen de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Ik denk vooral aan praktische maatregelen die de meerwaarde van samenwerking in EU-verband op het JBZ-terrein zichtbaar maken voor de burger, voor de politici en voor de handhavingautoriteiten, en daarmee het vertrouwen in die samenwerking en daarmee in het beleid versterken.
Ik juich het toe dat binnen de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid steeds meer de nadruk komt te liggen op praktische samenwerking. De ‘bottum-up’-benadering komt ook tot uitdrukking in het zogenoemde principe van convergentie dat onlangs, in navolging van het principe van wederzijdse erkenning opgenomen in het Programma van Tampere en het beschikbaarheidsbeginsel dat het Haags Programma kenmerkt, door het Franse voorzitterschap is geïntroduceerd. Onder dat principe wordt verstaan een nauwere praktische samenwerking tussen zowel de verschillende Europese agentschappen als de nationale operationele diensten.
Nieuwe initiatieven tot verbetering van de praktische samenwerking moeten mijns inziens gericht zijn op de oplossing van prangende problemen die zich voordoen in meerdere lidstaten. Per fase, preventie, opsporing, vervolging en tenuitvoerlegging, moet worden bezien waar nog winst te behalen. Daartoe kunnen de resultaten van samenwerkingsinstrumenten en afspraken worden doorgelicht. In dat verband kan het ‘Justice Forum’, een Brussels thematisch gremium waar ‘practitioners’ uit de verschillende lidstaten elkaar ontmoeten om te spreken over uitvoerings- en implementatievraagstukken en mogelijke verbeteringen, een functie vervullen. Daarnaast kunnen bestaande evaluatiemechanismen, zoals dat van het Europese Arrestatiebevel, worden benut. Op basis van de uitkomsten van dergelijke evaluaties kan worden gekozen voor nieuw, aanvullend beleid of nieuwe wetgeving.
Regionale samenwerking wordt steeds belangrijker in de Europese Unie van zevenentwintig. Aangezien het zelden voorkomt dat hetzelfde probleem zich in alle lidstaten voordoet, is regionale of thematische samenwerking de logische volgende stap in de Europese praktische samenwerking. De zogenoemde North-West Hub, een samenwerkingsproject van de lidstaten van de Noordwestelijke regio met Europol om op één van de OCTA-prioriteiten de operationele samenwerking te verbeteren, is daar een goed voorbeeld van. De gedachte van regionale samenwerking is in overeenstemming met de boodschap voor de Europese Unie van Spapens en Fijnaut, dat het nodig is om een naar de lidstaten toe gedifferentieerd beleid te voeren en om het onder meer toe te spitsen op de criminaliteitsproblemen en de samenwerkingsvraagstukken in belangrijke grensregio’s tussen de lidstaten.
Vertrouwen
Naast praktische samenwerking is vertrouwen een ander belangrijk element van bestendig en effectief beleid ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Vruchtbaar beleid is afhankelijk van vertrouwen. Andersom geldt ook dat vertrouwen in Europa wordt versterkt door goede resultaten van de Europese samenwerking. Om verder te komen in Europa en daarmee met Europa moet sprake zijn van een gemeenschappelijk fundament van vertrouwen. De opbouw en het behoud van dat fundament vergen inspanningen. Vertrouwen in elkaars rechtsorde en rechtshandhaving is immers geen vaststaand gegeven. Dat vertrouwen moet steeds weer worden bewezen.
Dat vertrouwen moet er zijn op verschillende niveaus:
vertrouwen tussen de onderscheiden justitiële autoriteiten en de verschillende politiediensten om grensoverschrijdend samen te werken:
vertrouwen van de burger in de waarborging van zijn rechten, in welke hoedanigheid dan ook, verdachte, getuige, slachtoffer, of anderszins, waar hij zich ook bevindt in de Unie;
vertrouwen van de nationale politiek in de werking van beleid ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.
Vertrouwen in de rechtshandhaving binnen de Europese Unie en vertrouwen tussen autoriteiten belast met rechtshandhaving impliceert een Europese gemeenschappelijke juridische cultuur. Hierin wordt uitgegaan van gedeelde maatstaven en is sprake van gemeenschappelijke kwaliteitsniveaus.
De kwaliteit en geloofwaardigheid in een nationaal rechtsstelsel is immers mede afhankelijk van de kwaliteit en geloofwaardigheid van de andere rechtssystemen binnen de EU. Voor burgers, bijvoorbeeld, vormen rechtseenheid en transparantie van rechterlijke uitspraken voorwaarden voor vertrouwen in elkaars rechtsorde en rechtspleging, en in de communautaire rechtsorde.
Alleen wanneer de kwaliteit Unie-breed afdoende is, kunnen we spreken van gedeelde waarden. Als een lidstaat bijvoorbeeld niet in staat is op een behoorlijke wijze fundamentele rechten zoals opgenomen in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het Handvest van de Grondrechten van de EU, te beschermen of niet effectief genoeg onderzoekt en vervolgt in internationale rechtszaken, zal dat vertrouwen tussen lidstaten, autoriteiten en burgers worden uitgehold.
Mogelijk is daartoe op onderdelen harmonisering van procesrecht, procedures en processen en standaardisering van systemen noodzakelijk. Vertrouwen in de Europese samenwerking is gebaat bij het vertrouwen dat processen en procedures in alle lidstaten aan bepaalde normen voldoen en op de zekerheid dat rechters en officieren van justitie en andere juridische beroepsbeoefenaars, kennis hebben van elkaars rechtssystemen en het Europees recht. Uit de ervaringen met het Europees aanhoudingsbevel blijkt bijvoorbeeld dat er maatregelen nodig zijn die het vertrouwen van rechters versterken. In het kader van een overleveringsprocedure moet een rechter erop kunnen vertrouwen dat de rechten van de burger ook in de betrokken andere lidstaat worden gewaarborgd.
Door harmonisering weet een handhavingsautoriteit dat de andere handhavingsautoriteit bij het verkrijgen van zijn informatie en bewijs volgens bepaalde procedures heeft gehandeld, zodat er daadwerkelijk vertrouwen is in de resultaten daarvan. De uniforme uitoefening van de forensische wetenschap door gezamenlijke processen en criteria voor gerechtelijk deskundigen, bijvoorbeeld, zal mijns inziens het vertrouwen in en derhalve de bruikbaarheid van producten en resultaten waaraan forensisch deskundigen bijdragen vergroten.
Vertrouwen in elkaars ‘rule of law’ kan ook toenemen door uitwisseling van kennis en inzicht en elkaar ontmoeten. Een thema dat ook in het kader van de versterking van de praktische samenwerking een essentiële rol speelt. Het vergroten van inzicht en kennis zijn belangrijke bouwstenen voor de verdere ontwikkeling van de Europese Unie. Door uitgangspunten van het rechtssysteem structureel en uniform uit te dragen en, vice versa, open te staan voor ideeën van over de grenzen, wordt de transparantie vergroot en wordt bijgedragen aan de versterking van het vertrouwen.
Door elkaar te ontmoeten vindt automatisch kennisuitwisseling plaats. Het uitwisselen van best practices, bijvoorbeeld over de verschillende rechtsstelsels, kan leiden tot een optimalere samenwerking en betere resultaten. Vertrouwen in elkaar neemt immers toe als men elkaar kent en inzicht heeft hoe de ander werkt, en daarover met elkaar van gedachten wisselt. Daarom is het belangrijk dat wordt geïnvesteerd in de ontmoeting tussen handhavingsautoriteiten, bijvoorbeeld door middel van themabesprekingen en gezamenlijke scholing. Ook is van belang dat wordt geïnvesteerd in directe communicatie tussen autoriteiten uit de verschillende lidstaten. Dat kan bijvoorbeeld door een kennisnetwerken op te starten.
EU-prioritering
Het Stockholm Programma zal zich wat mij betreft verder moeten richten op de daadwerkelijke uitvoering van de gezamenlijke prioriteiten in de rechtshandhaving. Ik refereerde in het begin van mijn inleiding al aan de OCTA, die als basis dient voor het vaststellen van EU-prioriteiten voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit. Er ontbreekt vooralsnog een vervolg over de concrete aanpak van geprioriteerde grensoverschrijdende zware criminaliteit. Door met elkaar keuzes te maken, achter die keuzes te staan en vervolgens daadwerkelijk nationaal en gezamenlijk in te zetten op die keuzes, dat wil zeggen capaciteit en middelen vrij te maken om opsporingsonderzoeken te starten, blijft het niet bij papieren beleid, maar kunnen geprioriteerde criminaliteitsvormen daadwerkelijk worden aangepakt. Mensenhandel is een criminaliteitsvorm die in EU-verband moet worden aangepakt. De samenwerking op dat terrein is noodzakelijk om de bestrijding van de criminele netwerken te verbeteren.
Geïntegreerde benadering
Ik sluit af met een laatste belangrijk ingrediënt voor het toekomstige JBZ-meerjarenbeleidsprogramma: de geïntegreerde benadering. Deze benadering gaat er vanuit dat zoveel mogelijk samenhang gezocht wordt tussen beleidsthema’s, en tussen de interne en externe dimensie van bepaalde vraagstukken. Capaciteitsopbouw kan bijvoorbeeld een grote rol spelen in het kader van de bestrijding van georganiseerde criminaliteit, en immigratie- en integratiebeleid bij de aanpak van overlast, straatcriminaliteit en radicalisering. Gebrekkige integratie kan immers leiden tot sociale spanningen. Een ander sprekend voorbeeld is de aanpak van mensenhandel die in samenhang moet worden bezien met immigratiebeleid, rechtshandhaving en ontwikkelingssamenwerking, maar ook met mensenrechten en de positie van het slachtoffer.
De samenhang met internationale aspecten is het andere aspect van de geïntegreerde benadering. De wereld eindigt immers niet bij de grenzen van de Europese Unie. Samenwerking met derde landen is noodzakelijk om ernstige vormen van criminaliteit te bestrijden. De strafrechtelijke samenwerking met die landen dient behalve in het teken van veiligheidssamenwerking, ook in het teken te staan van mensenrechtenbescherming. Ik sluit me dan ook van harte aan bij de aanbeveling van de Future Group of Home Affairs dat externe aspecten standaard deel moeten uitmaken van het JBZ-beleid.
Dames en heren,
De ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid die de afgelopen jaren is gecreëerd, moet in de volgende fase worden bestendigd. Daartoe dienen maatregelen gericht op de verbetering van de praktische samenwerking, en op het versterken en onderhouden van vertrouwen, als regel deel uit te maken van onze toekomst.
Een belangrijke stap is de ratificatie van het Verdrag van Lissabon, dat positief effect zal sorteren op het vertrouwen van burgers in de EU, bijvoorbeeld doordat het Handvest van de Grondrechten bindend zal zijn voor alle EU-instellingen en lidstaten en vanwege de door het Verdrag geboden mogelijkheid om als Unie toe te treden tot het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van de Raad van Europa.
Door dergelijke maatregelen komt een Europese Unie waarin de legitimiteit en de geloofwaardigheid van de ruimte voor vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid is verstrekt en waarin de grondrechten van de burgers worden bevorderd en gewaarborgd, een stap dichterbij.