Toespraak van minister Donner bij het debat `Het hervormingsmoeras van de sociale zekerheid`, maandag 20 april 2009, Amsterdam
De verzorgingstaat een zondaar met toekomst
‘Iedere heilige heeft een verleden, iedere zondaar een toekomst.’ Dat is een bemoedigend oud gezegde, en het geldt ook voor de verzorgingsstaat. Zodra men heiligenlevens over de verzorgingsstaat gaat schrijven – over hoe mooi het was en hoe goed het werkte – is het voorbij; dan heeft de verzorgingsstaat geen toekomst meer, want dan ligt de toekomst in het verleden. Bij een boek met de titel ‘Het hervormingsmoeras van de verzorgingsstaat’ weten we een ding zeker, de schrijver denkt dat er nog wat te verbeteren valt, ook al meent hij dat het langzaam gaat.
Dit is niet het éérste boek over de verzorgingsstaat; het zal ook niet het láátste zijn. De verzorgingsstaat verandert voortdurend; bijna ieder boek daarover is al een beetje verouderd op het moment dat het verschijnt. Zo snel gaat het doorgaans. Maar ieder boek gaat over wat er niet goed gaat en over wat er nog veranderen moet; daarom blijft het een moeras als het om veranderen gaat.
Een ding is zeker: dit boek is nog niet verouderd bij verschijnen, want het is er feitelijk nog niet. Het geeft een bijzonder karakter aan deze boekpresentatie; we zijn op al op kraambezoek vóór de bevalling. De aanstaande ouders kunnen nog slechts een echo van de baby laten zien. Gelukkig zijn echo’s tegenwoordig zeer gedetailleerd.
Ik heb de drukproeven mogen zien en wat van de inleiding en conclusies kunnen lezen. Kuijper zei al: “Dan weet je wat er in het boek staat; en staat het er niet, dan deugt het boek niet.” Het gaat niet over de inhoud van de sociale zekerheid, maar over de uitvoering daarvan, over de veranderingen daarin en over de wijze waarop invulling is gegeven aan arbeidsbemiddeling en de activerende werking van de sociale zekerheid. Met enige verwondering concluderen de schrijvers dat de werkelijke ontwikkeling vaak een wezenlijk andere richting neemt dan aan het begin lijkt voort te vloeien uit de problematiek en de oplossingen die worden gesuggereerd. Men reageert op fouten uit het verleden, zonder heldere analyse van wat dan wel. Ik zou zeggen: ook in dat opzicht beantwoordt de verzorgingstaat geheel aan het kenmerk van de zondaar; het gaat nooit zoals het bedoeld is te gaan en zoals politiek, sociale partners en de wetenschap het hebben voorbestemd.
De conclusie luidt: ‘Een duurzaam evenwicht lijkt in elk geval nog niet bereikt’. Vanuit de ontwikkeling trekken zij lijnen door naar de toekomst. Zij zien verdere ontwikkelingen langs de lijnen van het vroegtijdig anticiperen op baanwisseling – van werk naar werk –, van participatie naar vermogen, van professionalisering in de uitvoering en duurzame inzetbaarheid. Ieder van die ontwikkelingen komt in een stroomversnelling door de huidige recessie en het arbeidstekort dat daar te zijner tijd weer achter tevoorschijn zal komen.
De verzorgingsstaat is kortom een zondaar met toekomst, ook al gaat de heilsgeschiedenis langzaam en langs kronkelwegen. Nu ik op deze wijze de discussie over de verzorgingsstaat in de sfeer van zonde en heil heb gebracht – een invalshoek waar ik mij beter thuis voel dan menig ander spreker [ik wist dat Paas niet zou komen] – zult u begrijpen dat ik mij zal onthouden van een commentaar op het verleden. Niet alleen was ik voor een deel daarbij persoonlijk betrokken, maar als minister ben ik voor het geheel verantwoordelijk. Ik sta hier dus als het ware als de zondaar. Verwacht geen ‘mea culpa, mea maxima culpa’ want de staat is een verstokte zondaar. Ik ga ook niet het verleden goed praten, maar ik ga ook niet de toekomst voorspellen als voortzetting van het heden; zo’n verstokt zondaar ben ik ook weer niet, er is genade en vergeving. De verzorgingsstaat is er niet voor zichzelf en voor de eigen agenda, maar voor de samenleving; het moet bruikbaar zijn. Als zondaar werk ik met die genade mee; met behoefte van de samenleving en niet met de dogma’s van politiek en wetenschap.
‘Een duurzaam evenwicht lijkt nog niet bereikt’ luidt zoals gezegd de conclusie van de auteurs met betrekking tot de veranderingen. Ik verzeker u; een duurzaam evenwicht zal nooit bereikt worden. Staat noch samenleving vormen een systeem waarin een stabiel evenwicht mogelijk is; het tendeert er zelfs niet naar. Tussen staat en samenleving is er sprake van een dynamische wisselwerking. Interne dynamiek, spanningen en onderlinge wisselwerking leiden steeds tot nieuwe veranderingen, aanpassingen en weerstanden, in reactie op een internationale economie, technische vernieuwingen en sociale veranderingen. Daarbinnen zullen velen voortdurend streven naar nieuwe evenwichten, terwijl evenzovelen er naar zullen streven die evenwichten te verstoren, waarbij het geheel doorgaans minder naar een evenwicht tendeert, als wel naar de weg van de minste weerstand.
Nu zullen de auteurs mij mogelijk tegenwerpen, dat zij dat ook wel weten. Zie ik het goed dan doelen zij meer in het bijzonder op het evenwicht tussen zekerheid en activering, tussen uitkering en arbeidsbemiddeling, tussen centrale en decentrale uitvoering, en tussen publieke en private arbeidsbemiddeling. Prof. De Beer sprak net ook niet van evenwicht, maar van resultaat. Hij stelde dat het resultaat van de hervormingen van de afgelopen 25 jaar ten aanzien van de bevordering van de arbeidsparticipatie minder duidelijk is. De stijging zou vooral te danken zijn aan de participatie van vrouwen en sinds midden jaren ’90 aan die van ouderen. Op een ander punt meende hij meer resultaat te zien. Na 25 jaar zou de financiële houdbaarheid van de sociale zekerheid niet meer echt een probleem zijn, in contrast met de politieke opwinding daarover (lees de verhoging van de AOW-leeftijd).
Maar ook zo geformuleerd deel ik die conclusie niet. Bij de gestegen arbeidsparticipatie gaat het om meer; het aantal uitkeringen is in de afgelopen jaren voor het eerst in 25 jaar gaan dalen en als gevolg daarvan daalt ook de armoede. De gegroeide participatie van vrouwen en ouderen is opvallend; maar de abrupte daling bij ouderen in voorgaande jaren was niet minder opvallend. En laten we hopen dat de winst van de afgelopen jaren niet nu weer in de huidige economische neergang aan de handen afbreekt. De duurzaamheid van de vooruitgang in de afgelopen jaren zal vooral in de komende jaren beproefd worden. Daar zal alle inzet op gericht moeten zijn, maar het zal niet eenvoudig zijn.
Bepalend daarbij was in de afgelopen jaren ook de ontwikkeling van het re-integratiebeleid. Ook daar is nog geen sprake van een evenwicht. Tegelijk kunnen we vaststellen dat met de fusie van UWV en CWI, en de samenwerking van het werkbedrijf met de gemeenten op Locaties Werk en Inkomen voor het eerst een kader biedt waarbinnen de praktijk en de resultaten van het re-integratiebeleid inzichtelijk gemaakt kunnen worden.
Het streven naar transparantie en professionalisering zal in de komend jaren vermoedelijk de dynamiek van de ontwikkeling bepalen en tot verdere integratie van activiteiten leiden. Daarbij zal ongetwijfeld vanuit de politiek geprobeerd worden een discussie over de eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering op te zetten; gemeente of rijk. Het is een weinig vruchtbaar debat en de argumenten zijn weinig steekhoudend; dat gemeenten dichter bij de mensen staan en dichter bij de werkgelegenheid, dat het Rijk meer uniformiteit en controleerbaarheid biedt. De sociale zekerheid is landelijk en die wordt niet lokaal; bijstand is daarentegen altijd gemeentelijk beleid geweest. Het is ook weinig realistisch te denken dat – zie dit boek – nadat de uitvoering uit handen van de bedrijfsverenigingen, via gemeenschappelijke uitvoeringskantoren in handen van een landelijke organisatie is geconcentreerd, we nu de uitvoering weer gaan decentraliseren naar 400 gemeenten. De arbeidsmarkt is niet lokaal. Een homogene uitvoeringsorganisatie met een uniform beleid is echter ook geen panacee; de arbeidsmarkt is niet eenvormig. De huidige 100 LWI’s en 30 regionale centra vormen een goede eerste stap. Met de 30 mobiliteitscentra hebben we een redelijk dekkend netwerk. Voor bepaalde deskundigheden, of groepen – bijv. mensen met een beperking – is een verdere concentratie denkbaar. Die deskundigheid zal echter mede in de particuliere sector gezocht moeten worden. Ook wat de publiek-private samenwerking betreft, zijn de ontwikkelingen door de huidige crisis in een stroomversnelling geraakt.
De ontwikkeling van de sociale zekerheid zal in de komende tijd echter niet primair bepaald worden door de uitvoering, maar door de veranderingen in de arbeidsmarkt. Ook zonder de huidige crisis was de arbeidsmarkt volop in verandering: door demografische veranderingen, door de verschuiving naar zelfstandige arbeid, door de eisen aan en veranderingen van arbeid, door het kwalitatieve arbeidstekort. Die veranderingen worden nu verhuld door de crisis, maar zullen daar verhevigd weer achter te voorschijn komen. Participatie naar vermogen, duurzame inzetbaarheid, het tijdig faciliteren van werk naar werk, dat zullen de thema’s van de toekomst zijn.
Ook de houdbaarheid van het stelsel van sociale zekerheid staat weer verhevigd op de agenda. Zonder de gevolgen van de huidige crisis meende sociale partners verenigd in de SER al dat alleen bij een arbeidsparticipatie van 80% het stelsel op langere termijn houdbaar zou zijn. Niet alleen zijn de voorwaarden die de SER in dat verband noemde niet gerealiseerd, maar de huidige crisis zet ons wezenlijk terug in onze economische ontwikkeling hetgeen opnieuw een herijking van het totaal van de publieke financiën zal vergen. Los daarvan; in 2040 zal 25% van de bevolking ouder zijn dan 65 jaar en zal het aantal gepensioneerden ongeveer gelijk zijn aan de helft van de beroepsbevolking. Anders gezegd; de ene helft van de bevolking zal het inkomen moeten verdienen voor de andere helft, en voor iedere AOW-gerechtigde zullen er nog slechts 2 potentiële premiebetalers zijn. En het gaat niet alleen om het geld, maar eenvoudig om de handen. Huidige ramingen laten zien dat we over 15 jaren van de 100 mensen die zorg nodig hebben, er nog maar 60 kunnen verzorgen, of maar 60% van de zorg kunnen bieden die ieder nodig heeft. En dat is nog maar alleen de behoefte van de zorg.
De houdbaarheid van het hele stelsel van publieke voorzieningen, sociale zekerheid en pensioenen is kortom aan de orde in de komende jaren. Verhoging van de AOW-leeftijd is maar een element van de oplossing. Want men kan op die wijze het arbeidsaanbod wel verhogen, maar tegelijk zal het functioneren van de arbeidsmarkt voor ouderen sterk moeten verbeteren. De Beer wees op de toegenomen participatie van ouderen, maar het gaat daarbij om ouderen die doorwerken; wie zijn baan verliest komt slechts zeer moeilijk weer aan werk. Dat is niet alleen een kwestie van financiële drempels. Premiekorting en doorwerkbonus kunnen drempels wegnemen. Maar het zit veel meer vast op de wijze waarop mechanismen die bedoeld zijn om te beschermen een averechts effect hebben bij het aanwerven van personeel; feitelijk en in de beeldvorming. De ontziemaatregelen, de loonstructuur, de extra bescherming bij ontslag, enz. enz. U ziet het in de huidige ontwikkeling. Personen onder de 45 worden nu het eerst ontslagen, maar als ouderen worden ontslagen hebben zij nog maar weinig kans om weer aan het werk te komen.
Als het herstel inzet zullen we ouderen hard nodig hebben. Maar we zullen tweeverdieners niet minder hard nodig hebben. Dat brengt met zich mee dat we dringend nieuwe wegen moeten vinden voor het flexibel combineren van werk, zorg en opvoeding. Nu zoeken we die oplossing in steeds weer nieuwe systemen van verlof, korter werken of kinderopvang. Uiteindelijk cumuleren die verschillende systemen in hogere arbeidskosten, korter werken en hogere publieke lasten. Flexibeler omgaan met de arbeidstijd biedt veelal een adequate oplossing, waarbij arbeid die op een bepaald moment niet verricht wordt later ingehaald kan worden, vaak voor ieder een bevredigende oplossing biedt. Dat is de strekking van de notitie over een nieuw verlof- en arbeidstijdenbeleid. Bij ouderen zullen we naar andere vormen van flexibiliteit moeten kijken. De flexibilisering van de AOW en deeltijd-AOW zijn daar een onderdeel van. Ouderen willen best doorwerken, maar niet in een keurslijf.
De behoefte om te ontsnappen aan het keurslijf van regels waarmee wij arbeid beschermen is vaak het motief om zelfstandig arbeid aan te bieden; de groei van het aantal ZZP’ers. Dat is nog weer een andere ontwikkeling op de arbeidsmarkt waar een adequaat antwoord op gevonden moet en kan worden. Dat antwoord is niet om de ZZP’er steeds meer de rechten – en vervolgens de plichten – te geven van werknemers met een vast arbeidsovereenkomst. Dat is op dit moment veelal de teneur van de aandacht die door bonden en Kamer wordt gevraagd. Het is juist in de huidige crisis ZZP’ers en tijdelijke werknemers als eerste hun werk verloren. Maar even zeker is dat bij herstel zij als eerste weer werk zullen vinden. Op dit moment geldt dat al. Ook ZZP’ers kunnen nog opvallend vaak werk vinden en ook bij uitzendbureaus is er nog steeds werk. Niet onwaarschijnlijk is dat we uit deze crisis komen met een hoger en verder groeiend percentage aan zelfstandige werknemers in de arbeidsmarkt. Dat is geen probleem, mits verzekerd wordt dat in de individuele afwegingen over de inzet arbeid, de lange termijn risico’s van veiligheid, pensioen en arbeidsslijtage een adequaat gewicht hebben tegenover de korte termijn voordelen van inkomen en zelfstandigheid.
Een blijvende inspanning om de inzetbaarheid van werknemers op peil te houden is niet minder bepalend voor de toekomst van de verzorgingsstaat. Ondanks bemoedigende initiatieven heeft aandacht voor de inzetbaarheid nog onvoldoende plaats in het arbeidsrecht en de sociale zekerheid. We zijn er nog steeds niet in geslaagd om werknemers voldoende weerbaar te maken om de veranderingen in hun loopbaan aan te gaan die noodzakelijk zijn door veranderingen in de arbeid en door het eigen verouderingsproces. Mogelijkheden om werknemers een tweede of een derde carrière te laten beginnen worden onvoldoende geëxploreerd. Dat is ronduit bedroevend te noemen nadat wij bijna twintig jaar de mond vol hebben over een leven lang leren. Waar het aan ligt? Aan de uitvoering? Aan de onderscheiden verantwoordelijkheden van werkgever en werknemer en van andere partijen? Aan de wil om daadwerkelijk te veranderen? Een ding is zeker; de huidige recessie zal de urgentie van duurzame inzetbaarheid alleen nog maar versterken, ook al is arbeid tijdelijk minder schaars.
Wat de huidige crisis ook aan het licht brengt is een meer fundamenteel kenmerk van het functioneren van de arbeidsmarkt en de arbeidsbescherming. Onze structuren, rechten en plichten zijn nog vooral gericht op het beschermen van werknemers in een arbeidsplaats. Verandering van baan, arbeidsmobiliteit en verandering van werkzaamheden binnen een baan, nemen nog steeds toe. Wisseling van baan en de overgang tussen banen zijn daarom steeds meer het gangbare verschijnsel op de arbeidsmarkt. Toch werpen de instituties en regels van de arbeidsmarkt nog vooral drempels op bij het veranderen van baan; men verliest er rechten door, het gaat met moeite, wrijving en irritatie gepaard voor werknemer en werkgever. Het kost nog altijd meer geld om een arbeidsrelatie te beëindigen, dan er geïnvesteerd wordt in het vinden van nieuw werk. Na de beëindiging van de arbeid wordt er dan een uitkering verstrekt, waarna het steeds moeilijker wordt om weer toegang te krijgen tot de arbeidsmarkt. Het zou vermoedelijk eenvoudiger, sneller en doelmatiger zijn om de inspanningen eerder en sneller te richten op het vinden van ander werk.
Dat het mogelijk is zien we aan de resultaten die ook nu nog gerealiseerd worden in de mobiliteitscentra. Mobiliteit is vaak de oplossing, maar onze instituties en regelgeving zijn vooral gericht op het beschermen van mensen in een bepaalde positie en ze bij verlies daarvan te compenseren. Het is eenzelfde reactie als die we nu zien bij de deeltijd-WW waar een instrument dat bedoeld is om bedrijven en werknemers in moeilijke tijden voor elkaar te behouden, gebruikt wordt om meer inkomsten te verkrijgen en daardoor werkgelegenheid dreigt te verminderen. Malthusiaans denken over werk, maar werk is er genoeg.
Hopelijk heb ik duidelijk gemaakt dat het in de komende tijd om meer gaat dan de uitvoering. Houdbaarheid van de verzorgingsstaat, inzetbaarheid van werknemers, kwaliteit van arbeid en de toegankelijkheid van de arbeidsmarkt zijn alle niet minder aan de orde dan de structuur van de uitvoering.
Mogelijk zal een toekomstig boek aantonen, dat ik vandaag een vrij helder beeld heb gegeven van de agenda voor de toekomst, maar dat de toekomst er heel anders uit is gaan zien. Dat veranderingen in gang zijn gezet, maar hopeloos zijn vastgelopen waardoor er uiteindelijk een andere werkelijkheid is ontstaan. Is dat niet de essentie en de kracht van menselijke ontwikkeling? De wereldgeschiedenis zou anders zijn als de neus van Cleopatra korter was geweest –misschien weten we binnenkort hoe lang die neus werkelijk was, als haar graf geopend wordt. Toekomst is niet het resultaat van een paar grote beslissingen, maar de uitkomst van vele onverwachte ontwikkelingen en de beslissingen van velen. Beslissingen die worden genomen in het licht van: ervaringen uit het verleden, problemen in het heden en verwachtingen omtrent de toekomst. Dan moet men niet vreemd opkijken als de loop der dingen soms een andere wending neemt, dan men had verwacht. Bartolus van Saxoferrato zei al in de 12e eeuw dat als de werkelijkheid afwijkt van het recht, men niet de feiten aan het recht moet aanpassen, maar het recht aan de feiten. Dat geldt ook voor verwachtingen – recht is tenslotte niets anders dan verwachtingen die we plechtig op papier hebben gezet en waarvan we aan elkaar hebben beloofd dat we daar naar zullen handelen. Er zijn vele mogelijke toekomsten, ook al beleven we er in de toekomst slechts één. Het is altijd prettig om te zien dat de wetenschap de predestinatie luidkeels ontkent, maar er zelf het hardst in gelooft.
‘Het hervormingsmoeras van de verzorgingsstaat’; die titel klinkt erg somber. Alsof noodzakelijke veranderingen in een moeras geraken en daarin wegzakken en vastlopen. Dat is wel erg defaitistisch. In de bestuurskundige literatuur ben ik op zoek gegaan naar deskundigen die beschreven hebben hoe bestuurders en leiders omgaan met het politieke moeras. Ik ben uitgekomen bij een erkend expert op dit gebied: de baron van Münchhausen.
Rijdend op zijn paard kwam hij onverwacht voor een moeras te staan. “Daar ik mij de tijd niet gunde er omheen te rijden – typisch politieke reactie –, zette ik mijn paard aan om over het moeras heen te springen. Halverwege de sprong ontdekte ik dat de aanloop te kort was genomen en daarom liet ik mijn paard rechtsomkeert maken.” U ziet, een goed bestuurlijk adagium: ‘beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald’. Het is in de politiek vaak net zo makkelijk als het voor Von Münchhaussen bleek. Bij hem ging het mis, zodat ruiter en paard in het moeras vielen en in de modder wegzakten. “Zienderogen zakten we dieper en dieper weg… straks zou het moddergraf zich boven ons sluiten. Maar toch behield ik mijn tegenwoordigheid van geest. Met krachtige greep pakte ik de staart van mijn pruik beet en trok mij en mijn paard daaraan uit het moeras. Het was een hele hijs, maar we kwamen weer op vaste grond terecht.” Ook dat lijkt moeilijker dan het in de politieke werkelijkheid is. Daar is het zelfs eenvoudig, want daar kunnen we elkaar er met de haren bij slepen en ons aan elkaar omhoog trekken. En als het niet anders kan, dan klimmen we op de schouders van ander om zelf uit de modder te komen.
U denkt wellicht wat cynisch. Integendeel; het is de verdienste van de politiek om oplossingen te vinden voor problemen waar je als redelijke mensen niet meer uit kunt komen; daarom gebruikt de politiek ook het minder redelijke beginsel van meerderheidsbesluitvorming en ‘one man one vote’. Dat is de kracht van de democratie, mits zij zich bewust blijft van haar beperkingen.
Dat zullen we nog heel hard nodig hebben gelet op de vragen, uitdagingen en moeilijkheden waar we voor staan. Het is een hele agenda. We komen er wel uit, ook al zal het resultaat soms anders zijn dan verwacht. En bij dat alles: de verzorgingsstaat, een heilige zal het nooit worden, het zal een zondaar blijven. Met toekomst.
Dank u