Fiscale Vereenvoudigingswet 2010
Aan de Koningi
Ons kenmerk: AFP/2009/0501
Betreft: Nader rapport betreffende het voorstel van wet houdende wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Fiscale vereenvoudigingswet 2010
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 1 september 2009, no. 09.002219, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 7 september 2009, no. W06.09.0339/III, bied ik U hierbij aan.[1]
Het kabinet is de Raad erkentelijk voor de voortvarendheid waarmee het advies inzake het bovenvermelde voorstel is uitgebracht.
Naar aanleiding van het advies merk ik het volgende op
1. Vereenvoudiging
Het betoog van de Raad komt erop neer dat de kenbaarheid van de grondslag voor de inkomstenbelasting van groot belang is. De Raad beschrijft daarbij uitgangspunten voor de uitvoerbaarheid waaraan moet worden voldaan. Daarbij noemt de Raad onder meer het elimineren van oncontroleerbare gegevens, het niet meer verlangen van de opgave van renseigneerbare gegevens en het schrappen van keuzeregelingen. Volgens de Raad gaat het hierbij niet alleen om het baseren van de inkomensbestanddelen op objectief vast te stellen gegevens zoals bij het project met betrekking tot de vooringevulde aangifte. Uitvoeringsredenen kunnen er volgens de Raad toe leiden dat bepaalde inkomensbestanddelen buiten de heffing blijven. De Raad adviseert om in de toelichting in te gaan op de uitkomsten per aangifterubriek van het project met betrekking tot de vooringevulde aangifte (VIA).
Allereerst merk ik op dat ik de door de Raad beschreven uitgangspunten voor de uitvoerbaarheid onderschrijf. Het onderhavige wetsvoorstel betreft geen algehele herziening van de Wet IB 2001; de meeste wijzigingen van de Wet IB 2001 vloeien voort uit het VIA-project. Dat neemt niet weg dat veel van de door de Raad genoemde elementen ook een rol spelen in het onderhavige wetsvoorstel. Zo worden diverse keuzeregelingen geschrapt, zoals de keuzevrijheid om te worden aangemerkt als partner en de terugwentelingsmogelijkheid voor lijfrenten. Ook is een aantal wijzigingen opgenomen om ervoor te zorgen dat in de aangifte geen opgave meer nodig is van gegevens die kunnen worden gerenseigneerd. Een voorbeeld is de invoering van één peildatum waarmee voorinvulling van veel box 3 gegevens mogelijk wordt. Verder wordt het begrip “gezamenlijke huishouding”, in diverse bepalingen vervangen door inschrijving op hetzelfde woonadres volgens de gemeentelijke basisadministratie. Dit mede ter verbetering van de controleerbaarheid.
Het voorgaande laat onverlet dat altijd een afweging moet plaatsvinden van uitvoeringsaspecten tegenover de andere relevante aspecten, zoals draagkracht en maatschappelijk draagvlak. Dat is ook gebeurd met de uitkomsten van het vooronderzoek VIA. In het kader van dat onderzoek is onder meer geïnventariseerd welke mogelijkheden er zijn om de huidige renseigneringen te optimaliseren en nieuwe gegevensstromen op gang te brengen om voorinvulling mogelijk te maken. Daarbij is ook onderzocht welke wetswijzigingen nodig zijn om tot volledige voorinvulling van de aangifte te komen. In het wetsvoorstel zijn alle gesuggereerde wetswijzigingen opgenomen waarbij de voordelen voor de uitvoering en administratieve lasten opwegen tegen alle andere relevante aspecten. Een voorbeeld is de afschaffing van de terugwentelingsmogelijkheid voor lijfrentepremies, waarmee renseignering van lijfrentepremies wordt verbeterd en voorinvulling van lijfrentepremies mogelijk wordt.
Het voert te ver om alle niet overgenomen suggesties uit het vooronderzoek VIA in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel te bespreken. Ter illustratie zullen hierna wel enkele voorbeelden worden gegeven. Bijvoorbeeld giften. Deze kunnen niet worden vooringevuld. Een oplossing die is genoemd, is om de giftenaftrek te schrappen of om alleen aftrek toe te staan indien de Belastingdienst een renseignement heeft ontvangen. Dit zal echter op teveel maatschappelijke weerstand en in het laatste geval ook op uitvoeringsproblemen stuiten. Een ander voorbeeld is de grondslag in box 3. Een deel van de vermogensbestanddelen kan niet worden gerenseigneerd. Te denken valt bijvoorbeeld aan onderhandse vorderingen, of aandelenbelangen in bv’s van minder dan 5%. Een theoretische oplossing is om de grondslag in box 3 te versmallen tot renseigneerbare elementen. Dit komt echter teveel in strijd met het draagkrachtbeginsel en kan leiden tot ontgaansmogelijkheden.
2. Eigen woning
De Raad vraagt aandacht voor de uitvoerbaarheid van de regeling betreffende de tijdelijke verhuur van de eigen woning.De voorgestelde maatregel laat het regime van de tijdelijke verhuur voor een belangrijk deel onveranderd. De opmerkingen van de Raad lijken derhalve niet zozeer gericht op de in het wetsvoorstel voorgestelde maatregel maar meer op de regeling voor tijdelijke verhuur in het algemeen.
De invulling van het begrip “tijdelijke verhuur” onder de Wet IB 2001 verschilt op zich niet van die onder de Wet op de inkomstenbelasting 1964. Wel is er een verschil in toepassingsgebied. Onder de Wet op de inkomstenbelasting 1964 gold de regeling ook voor de tweede woning (vakantiewoning), die tot 2001 ook onder de forfaitaire eigenwoningregeling viel. Onder de Wet IB 2001 valt de tweede woning in box 3. De regeling betreffende tijdelijke verhuur ziet derhalve alleen nog op tijdelijke verhuur van de eigen woning die wordt aangemerkt als hoofdverblijf als bedoeld in artikel 3.111, eerste lid, van de Wet IB 2001. Dit is bijvoorbeeld het geval bij vakanties en kortstondig verblijf in het buitenland[2] . Het verschil tussen tijdelijke verhuur en permanente verhuur is feitelijk. Vanuit de praktijk zijn hierover thans geen knelpunten bekend.
Voorgesteld wordt nu dat het eigenwoningforfait ook blijft gelden tijdens de periode van tijdelijke verhuur. Daarmee kan ook bij tijdelijke verhuur voorinvulling van het eigenwoningforfait plaatsvinden. In de bestaande regeling is dit niet mogelijk. Het eigenwoningforfait moet thans immers in verband met de tijdelijke verhuur worden “geknipt”, maar de periode van verhuur is niet kenbaar voor de Belastingdienst. Ter compensatie wordt de forfaitaire vaststelling van de inkomsten gesteld op 70% in plaats van op 75%. Dit werkt budgettair neutraal uit. De wijziging is voor de uitvoeringspraktijk een belangrijke vereenvoudiging.
Om tegemoet te komen aan de bezwaren van de Raad over de uitvoerbaarheid van de regeling zal ik laten beoordelen of het voorlichtingsmateriaal moet worden aangepast. De particuliere verhuurder kan voor vragen over zijn fiscale positie ook altijd terecht bij de Belastingtelefoon.
Gezien het voorstaande heeft het kabinet besloten de wijziging van artikel 3.113 Wet IB 2001 te handhaven.
3. Werkkostenregeling
De Raad merkt terecht op dat de hoogte van het forfait van 1,5%, dat vanwege de eis van budgetneutraliteit op basis van de huidige inzichten met betrekking tot het niveau van thans onbelast verstrekte vergoedingen en verstrekkingen is vastgesteld, een zekere spanning met zich brengt. Voor zover het forfait te hoog is, wordt het mogelijk opgevuld met tot nu toe belast loon, en voor zover het forfait te laag is, zal er druk ontstaan om een grotere ruimte toe te staan. Een lager tarief neemt deze spanning niet weg, maar maakt het des te aantrekkelijker – met name bij hogere inkomensgroepen - om regulier belast loon om te zetten in loon dat onder de nieuwe eindheffing van 80% valt. Daarentegen mag het tarief ook niet dermate hoog zijn dat het een onredelijke afwijking zou zijn van de huidige gemiddelde belasting- en premiedruk. Een tarief van 80% eindheffing komt overeen met een marginale druk van 44%, welke vergelijkbaar is met de gemiddelde marginale druk (inclusief de werkgeversheffingen) op het loon. De toelichting is op dit punt aangevuld.
De Raad signaleert dat de invoering van de werkkostenregeling systematisch een uitbreiding van het loonbegrip met zich brengt. Hierbij merk ik eerst op dat het niet zozeer gaat om een systematische uitbreiding, maar meer om een expliciete uitbreiding. Ook binnen het huidige systeem vallen vergoedingen en verstrekkingen onder het loonbegrip, tenzij zij uitdrukkelijk zijn vrijgesteld. In deze uitbreiding mist de Raad andere vergoedingen, voor zover zij naar algemene maatschappelijke opvattingen niet als beloningsvoordeel worden ervaren. Deze zijn thans mede als vrije vergoeding aangemerkt. Ik heb in de opmerking van de Raad aanleiding gezien om de formulering “ter vervulling van de dienstbetrekking” te vervangen door “in het kader van de dienstbetrekking” om te benadrukken dat ook bedoelde vergoedingen binnen de uitbreiding vallen. De toelichting is daarop aangepast.
De Raad heeft aandacht gevraagd voor de doorwerking van de uitbreiding van het loonbegrip naar werknemers van buitenlandse werkgevers, voorzover deze niet onder de Nederlandse loonheffing vallen. Op dit punt is een wijziging in het voorstel aangebracht. In de Wet inkomstenbelasting 2001 is een regeling opgenomen die werknemers met een niet-inhoudingsplichtige werkgever – naast een aantal specifieke vrijstellingen uit de werkkostenregeling – een vrijstelling geeft van 1,5% van het loon.
Aan de werkkostenregeling is, zoals de Raad adviseert, een onderdeel toegevoegd dat het mogelijk maakt personeelskortingen en verstrekkingen die de werkgever aan zijn postactieve werknemers geeft eveneens als eindheffingsbestanddeel aan te merken.
4. Vermogensrendementsheffing
Eén peildatum
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad over de strekking van box 3 na invoering van één peildatum wordt opgemerkt dat sprake blijft van de heffing van inkomstenbelasting over een verondersteld forfaitair rendement over het vermogen. De invoering van één peildatum leidt feitelijk slechts tot een verschuiving van de heffing over de helft van de waardemutaties in het kalenderjaar naar het daaropvolgende jaar. De heffing is voorts volledig ingebed in de inkomstenbelasting. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gewezen op het in aanmerking nemen van persoonsgebonden aftrek en de verrekening van heffingskortingen. Gelet op het voorgaande worden geen nieuwe discussies met verdragspartners verwacht over de aard van de vermogensrendementsheffing. Naar aanleiding van het advies van de Raad wordt in de toelichting nader ingegaan op de genoemde aspecten.
Vrijstelling contant geld
Om verschillende redenen is de voorgestelde vrijstelling voor contanten van € 500 niet gelijk aan de doelmatigheidsgrens voor kleine schulden van € 2900 (bedrag 2009) zoals de Raad suggereert. Beide bedragen zijn zodanig gekozen dat maatschappelijk geen sprake is van contanten of schulden van betekenis. Tegenwoordig hebben de meeste belastingplichtigen geen grote bedragen aan contanten meer in hun portemonnee. Zeker na de reclamecampagne “klein bedrag, pinnen mag”. Het grootste deel van de belastingplichtigen blijft onder het gekozen bedrag van de vrijstelling voor contanten van € 500. Het is niet de bedoeling een vrijstelling voor andere situaties te creëren. Een verlaging van de doelmatigheidsgrens voor kleine schulden tot € 500 is ook ongewenst. Dit zou er namelijk toe leiden dat een relatief grote groep belastingplichtigen toch kleine schulden, zoals te betalen bedragen aan internetwinkels, moet gaan inventariseren.
5. Overige onderwerpen
Met betrekking tot de redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft in de bijlage bij zijn advies, merk ik het volgende op.
Aan de eerste kanttekening is gedeeltelijk gevolg gegeven door de voorgestelde wijziging in een apart zesde lid (nieuw) op te nemen. Aan de overige suggesties is geen gevolg gegeven. Artikel 3.112, zesde lid, Wet IB 2001 (nieuw) ziet alleen op de eigen woning als bedoeld in artikel 3.111, eerste lid, Wet IB 2001. Deze bepaling is niet van toepassing op een eigen woning als bedoeld in artikel 3.111, eerste lid, Wet IB 2001 indien registratie van de belastingplichtige op het adres van de eigen woning in de basisadministratie persoonsgegevens niet mogelijk is of indien artikel 3.111, achtste lid, Wet IB 2001 toepassing vindt. Voor de eigen woning als bedoeld in de overige leden van artikel 3.111, Wet IB 2001 blijft de huidige systematiek van de feitelijke verhuisdatum gelden.
Aan de tweede, zesde en zevende kanttekening is gevolg gegeven.
De redactionele kanttekeningen van de Raad ten aanzien van de werkkostenregeling (derde, vierde en vijfde kanttekening) zijn overgenomen, met uitzondering van de opmerking over de doorwerking van de wijzigingen naar de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer. In overleg met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties is daartoe besloten aangezien daar reeds een wijziging van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer in voorbereiding is. De doorwerking in overige regelgeving is beoordeeld, en, waar nodig, is aanpassing reeds in het onderhavige wetsvoorstel opgenomen.
Ten slotte is van de gelegenheid gebruik gemaakt om een aantal redactionele en technische verbeteringen in het wetsvoorstel en in de memorie van toelichting aan te brengen.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De staatssecretaris van Financiën,
mr. drs. J.C. de Jager
[1] De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
[2] Zie onderdeel 6.2 van het besluit van 12 september 2008, nr. CPP2008/93M.