Wetsvoorstel basisregistraties inkomen en woz
De Koningin
Ons kenmerk:DB 2007-00254 U
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 30 maart 2007, nr. 07.001097, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 4 mei 2007, nr. W06.07.0075/III, bied ik U hierbij aan.
Naar aanleiding van het advies van de Raad merk ik het volgende op.
1. Een algemene verplichte herzieningsregeling voor de afnemers van het authentieke gegeven, als dat wijzigt, is niet in het kader van het stelsel van basisregistraties als uitgangspunt geformuleerd. Als richtlijn voor onderhavig wetsvoorstel is ervoor gekozen zoveel mogelijk aan te sluiten bij wat er al is, zowel wat betreft de uitvoeringspraktijk als de vigerende regelgeving, en terughoudend te zijn met aanvullende regels.
De grote afnemers van het inkomensgegeven en het waardegegeven kennen een specifieke herzieningsregeling. Zij volgen daarbij het gegeven verstrekt door de Belastingdienst, zo is bijvoorbeeld in artikel 20 Awir een verplichte herzieningsregeling vorm gegeven voor alle inkomensafhankelijke regelingen die worden uitgevoerd door de Belastingdienst/Toeslagen.
Afnemers die een herzieningsregeling kennen, zullen (eenmalig) een verzoek doen om de wijzigingen te ontvangen conform hun specifieke herzieningsregeling. Indien aan alle afnemers alle wijzigingen van het authentieke inkomensgegeven en waardegegeven uit eigen beweging zouden worden verstrekt, is het mogelijk dat gedeeltelijk een overbodig berichtenverkeer ontstaat. De in onderhavig wetvoorstel voorgestelde aanpak heeft tot gevolg dat geen onnodige juridisering optreedt, terwijl materieel het door de Raad geadviseerde effect wordt bereikt.
2. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad over een quick scan voorafgaande aan het ‘in onderzoek’ plaatsen van het gegeven, zijn de artikelen 21d, eerste lid, AWR en 37g, eerste lid, Wet WOZ aangevuld.
Voor wat betreft de samenloop tussen een ‘in onderzoek’ plaatsing van het waardegegeven in de BR WOZ en de gevolgen daarvan voor de BRI, merk ik op dat er geen samenloop optreedt omdat er bij de bepaling van het inkomensgegeven verplicht gebruik is van het waardegegeven ook in de situatie dat het waardegegeven in onderzoek is. Indien nadien blijkt dat het waardegegeven gewijzigd dient te worden, dan werkt dit op grond van artikel 18a AWR automatisch door naar het inkomensgegeven in de BRI.
Voor zover bij de bepaling van het inkomensgegeven in de BRI gebruik wordt gemaakt van een authentiek gegeven uit een andere basisregistratie, dat ‘in onderzoek’ is geplaatst, kan dit na de voornoemde quick scan doorwerking hebben in het inkomensgegeven in die zin dat ook dat gegeven dan ‘in onderzoek’ wordt geplaatst op basis van artikel 21d, eerste lid, onderdeel d.
De Raad merkt op dat een beperking van de gevallen waarin de aantekening “in onderzoek “ moet worden geplaatst, ook het aantal meldingen aan betrokkenen op grond van artikel 21i AWR en artikel 37e Wet WOZ van deze plaatsing beperkt. Artikel 21i regelt niet dat aan een betrokkene gemeld wordt dat ten aanzien van hem een gegeven in onderzoek is geplaatst. Artikel 21i AWR bewerkstelligt dat indien een afnemer een inkomensgegeven vraagt, betrokkene dit niet hoeft te verstrekken, tenzij de afnemer aannemelijk kan maken dat en waarom hij hiertoe wel verplicht zou zijn. Hetzelfde geldt in het kader van de Wet WOZ.
3. De BRI biedt het formele kader voor een inkomensgegeven dat op basis van materiewetgeving is bepaald. De AWR biedt het formele kader rondom de bepaling van het relevante inkomensgegeven, de inrichting van de Belastingdienst en de regels omtrent bezwaar en beroep. Veel bepalingen in de AWR zijn van belang voor de BRI en bieden dan ook een adequaat handvat voor aansluiting. Het heeft mijn voorkeur de inbedding van de BRI op deze manier te stroomlijnen en te centraliseren in één wet in plaats van opneming van de BRI in zowel de Wet IB 2001 als de Wet op de loonbelasting 1964, zoals de Raad suggereert.
4. Uitgangspunt van de BRI is om uit efficiency-overwegingen zoveel mogelijk aan te sluiten bij bestaande regelgeving en bestaande uitvoeringsprocessen van de Belastingdienst. Dit betekent dat de inrichting van de BRI overeenstemt met de inrichting van de Belastingdienst. De inspecteur die verantwoordelijk is voor de heffing van de inkomstenbelasting is als basisregistratiehouder verantwoordelijk voor het verzamelinkomen, terwijl de inspecteur die verantwoordelijk is voor de heffing van de loonbelasting als basisregistratiehouder verantwoordelijk is voor het jaarloon zoals het in de BRI is opgenomen. Een speciale rol is weggelegd voor Belastingdienst/Centrale Administratie (B/CA) als centrale beheerder. Dit onderdeel van de Belastingdienst is verantwoordelijk voor de centrale massale verstrekking van het inkomensgegeven. Via B/CA krijgen afnemers het inkomensgegeven verstrekt en een terugmelding van een afnemer komt ook bij B/CA binnen. B/CA draagt er vervolgens zorg voor dat binnen de Belastingdienst de juiste inspecteur de terugmelding in behandeling neemt. Het resultaat van het onderzoek naar aanleiding van een terugmelding wordt eveneens via B/CA aan de afnemer op verzoek gemeld. De huidige verstrekking van inkomensgegevens door de Belastingdienst voor de massale processen gebeurt op dit moment ook door B/CA. Na invoering van de BRI wordt deze rol van B/CA geïntensiveerd. Het advies van de Raad om in de toelichting meer uitgebreid uiteen te zetten op welke wijze de BRI zal worden ingericht, is gevolgd.
5. Het inkomensgegeven zoals dat in de BRI is opgenomen, is in meerdere opzichten een dynamisch gegeven. Niet alleen het getal kan in de loop der tijd wijzigen maar ook de aard van het gegeven kan wijzigen: als van een betrokkene eerst het jaarloon als authentiek inkomensgegeven is opgenomen in de BRI, omdat op het moment dat dit gegeven werd bepaald de betrokkene niet was beschreven voor de inkomstenbelasting, en naderhand alsnog besloten wordt om betrokkene in de inkomstenbelasting te betrekken dan vervangt op enig moment het verzamelinkomen het jaarloon als authentiek inkomensgegeven. Of, wanneer en hoe dat gebeurt, is niet afhankelijk van de BRI doch wordt bepaald aan de hand van de bepalingen in Wet IB 2001. Dit is een bestaande situatie. In zoverre verandert er niets voor een betrokkene. Ook nu kan het voorkomen dat een betrokkene niet in de heffing van de inkomstenbelasting is betrokken en zijn jaarloon als het “inkomensgegeven” op een besluit van een afnemer ziet staan terwijl hij op een later tijdstip alsnog in de heffing van de inkomstenbelasting wordt betrokken en zijn nieuwe “inkomensgegeven”, het verzamelinkomen, op het aanslagbiljet vermeld krijgt. Het verschil met de huidige situatie ten opzichte van de situatie die ontstaat na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is gelegen in het feit dat de betrokkene de mogelijkheid heeft om ook in bezwaar te komen tegen zijn eerste inkomensgegeven, het jaarloon, terwijl dat nu niet het geval is. De uitbreiding van de rechtsbescherming op dit onderdeel komt de eenvoud voor juist die groep betrokkenen ten goede omdat zij straks te allen tijde in bezwaar kunnen komen tegen het gebruikte inkomensgegeven, terwijl dit nu afhankelijk is van het soort inkomensgegeven dat gebruikt is.
Artikel 9.4 bepaalt in welke gevallen wel en in welke gevallen geen aanslag inkomstenbelasting wordt vastgesteld. Als een aanslag wordt vastgesteld, dan wordt het verzamelinkomen op het aanslagbiljet vermeld. Wordt de aanslag vastgesteld op nihil, dan stelt de inspecteur volgens de thans geldende tekst van artikel 9.4 het verzamelinkomen vast bij voor bezwaar vatbare beschikking.
In de situatie van artikel 9.4, zesde lid, van de Wet inkomstenbelasting 2001 is sprake van een fictieve aanslag tot het bedrag van de voorlopige teruggaaf. Een voorlopige teruggaaf kan lopende het kalenderjaar worden verleend. Op de beschikking voorlopige teruggaaf wordt geen verzamelinkomen vermeld omdat het om geschatte bedragen gaat. Als de voorlopige teruggaaf niet wordt gevolgde door een aanslag, dan bepaalt artikel 9.4, zesde lid, van de Wet inkomstenbelasting 2001 dat een aanslag geacht wordt te zijn opgelegd tot het bedrag van de voorlopige teruggaaf. Dit is niet van invloed op de BRI, omdat een verzamelinkomen daarin alleen als authentiek inkomensgegeven geldt als daadwerkelijk een aanslag inkomstenbelasting is of wordt vastgesteld. In de in artikel 9.4 bedoelde situaties is dat juist niet het geval. Het jaarloon blijft in die gevallen als het authentieke inkomensgegeven in de BRI opgenomen.
6. De Raad mist bij het overzicht van de afnemers een uiteenzetting van de besluiten waarvoor het inkomensgegeven wordt gebruikt, de mogelijk zwaarwegende (uitvoerings)belangen die zich tegen herziening van deze besluiten zouden verzetten bij wijziging van het inkomensgegeven, de tijdstippen waarop de afnemers het inkomensgegeven gebruiken en de peiljaren die de afnemers hanteren. Naar aanleiding van deze suggesties van de Raad is de tekst van paragraaf 2.3.3 in het algemene deel van de toelichting op deze punten aangevuld. Daarnaast adviseert de Raad de vulling van de BRI door een stroomschema meer inzichtelijk te maken en daarbij het “ritme” van het gebruik van de afnemers mede te betrekken. Het proces van het vullen van de BRI wordt beschreven in paragraaf 2.3.2, wat betreft het ritme kan opgemerkt worden dat het wettelijke voorschrift van de afnemer, waarin het bevoegde gebruik van het inkomensgegeven is opgenomen bepaalt op welk moment de afnemer het authentieke inkomensgegeven krijgt.
7. De Raad merkt op dat er geen reden is om tegen ambtshalve vermindering van het verzamelinkomen als inkomensgegeven bezwaar en beroep open te stellen, zolang tegen ambtshalve vermindering van het belastbare inkomen geen bezwaar en beroep open staat. Wat de BRI betreft heeft het mijn voorkeur, gezien het belang dat het authentieke inkomensgegeven juist is opgenomen in de BRI, artikel 21k te handhaven. Het neemt niet weg dat ik begrip heb voor de argumenten van de Raad om ook bezwaar en beroep open te stellen tegen ambtshalve vermindering met betrekking tot het belastbare inkomen. Het gaat de reikwijdte van dit wetsvoorstel te boven, maar bezien zal worden of de rechtbescherming op dit punt uitgebreid kan worden, in dat geval zou artikel 21k kunnen komen te vervallen. Door artikel 21k kan betrokkene zowel voorafgaande (als zijn authentieke inkomensgegeven op zijn persoonlijke internetpagina staat) als na afloop van de bezwaartermijn verzoeken om verlaging van zijn inkomensgegeven en een afwijzing voorleggen aan de fiscale rechter. De betrokkene kan dus ook al vóór een eventuele toepassing door een afnemer zijn inkomensgegeven in de BRI ter discussie stellen.
De belastingplichtige hoeft bij de aanslag niet altijd het belang van de hoogte van het verzamelinkomen te onderkennen, dit belang kan bij een latere toepassing wel blijken. De bestaande regeling voor ambtshalve vermindering wordt ontoereikend geacht. De burger heeft een zelfstandig belang dat het inkomensgegeven in de BRI juist bepaald wordt, los van de fiscaliteit. Dit inkomensgegeven is de basis voor mogelijk meerdere financiële beschikkingen. Het inkomensgegeven kan derhalve meermalig gebruikt worden, terwijl bij een volgend gebruik geen nieuwe rechtsmiddelen meer openstaan. Omdat het belang van het inkomensgegeven verder gaat dan dat van de aanslag is aanvullende rechtsbescherming op zijn plaats.
De laatste alinea van onderdeel 2.10 van het algemene deel van de toelichting is volgens de Raad strijdig met het principe dat slechts eenmaal bezwaar kan worden gemaakt tegen een besluit, alsmede dat tegen een onherroepelijk geworden besluit niet meer in rechte kan worden opgekomen. In die passage is evenwel vermeld dat slechts eenmaal bezwaar kan worden gemaakt tegen eenzelfde inkomensgegeven, doch dat de betrokkene zelf kan kiezen op welk moment c.q. bij welke toepassing hij dat doet. Ook verwijs ik naar hetgeen is opgemerkt bij de toelichting op artikel 21j AWR onder het kopje ‘overig’.
Artikel 21j, eerste lid, is in overeenstemming met de tekst van de toelichting omdat in het genoemde lid van het artikel het woordje “ oorspronkelijke” is opgenomen. Daarmee wordt verwezen naar het inkomensgegeven zoals dat met het eerste besluit van de desbetreffende afnemer is bekend gemaakt. Daarnaast biedt de tekst van artikel 21j ruimte om bij toepassing van het loongegeven bezwaar te maken zodra dit authentieke loongegeven bekend gemaakt wordt in de beslissing van een afnemer. Als de betrokkene van dit recht bij een eerste toepassing geen gebruik maakt en de bezwaartermijn ongebruikt is verstreken, kan hij bij een volgende toepassing bezwaar maken tegen dit authentieke loongegeven. Heeft men eenmaal bij een toepassing gebruik gemaakt van zijn bezwaarrecht, dan kan dit bij een volgende toepassing niet meer.
8. Het advies van de Raad is gevolgd. Het wetsvoorstel, artikel 21g, tweede lid, AWR en artikel 37d, tweede lid, Wet WOZ en de memorie van toelichting zijn in die zin aangepast.
9. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad om nader in te gaan op de mogelijke toename van het gebruik van het waardegegeven en daarbij artikel 37b, vierde lid en 37d, tweede lid, Wet WOZ te betrekken is in het Algemeen deel van de toelichting (paragraaf 3.3.3) een passage toegevoegd over de mogelijke toename van het gebruik van het waardegegeven. Twijfel aan het gebruik van het waardegegeven in de toekomst buiten de gevallen van belastingheffing, worden daarmee weggenomen, naar ik aanneem.
10. Het advies van de Raad heeft ertoe geleid dat nu wordt verwezen naar de Kamerstukken waarin het voornemen om over te gaan tot voorinvullen officieel kenbaar is gemaakt.
De verplichting van de werkgever om een jaaropgave te verstrekken aan een werknemer kan op termijn komen te vervallen, als blijkt dat de basisregistratie inkomen en het voorinvullen van de loongegevens op de aangifte inkomstenbelasting in de praktijk goed functioneren. De basis voor het op termijn vervallen van de verplichte jaaropgave wordt ingegeven door dit wetsvoorstel, omdat de jaaropgave kan vervallen als deze niet meer nodig is voor de inkomensafhankelijke regelingen en de aangifte inkomstenbelasting. Hoewel het moment van het vervallen van de verplichting nu nog in de toekomst ligt, is het van belang in het kader van dit wetsvoorstel dat wel vastligt dat deze verplichting voor werkgevers op termijn komt te vervallen en dit onderdeel van dit wetsvoorstel op enig moment in werking treedt. Door het in dit wetsvoorstel op te nemen wordt zowel de koppeling gelegd met de aanleiding van het laten vervallen van de verplichting, als ook de formele vastlegging geregeld.
11. Het advies van de Raad om de delegatiebepalingen in de artikelen 21d, eerste lid, onderdeel d, 21h, derde lid, AWR en 37f, derde lid, Wet WOZ aan te passen, is niet overgenomen. Naar mijn mening is hier sprake van voorschriften van administratieve aard en uitwerking van details van een regeling. Overigens vormt de regelgeving van deze basisregistraties geen uitzondering ten opzichte van die van andere basisregistraties: ook in de regelgeving rond basisregistraties kadaster en topografie is in artikel 7q, de evenknie van de artikelen 21h, derde lid, onderdeel a, AWR en artikel 37f, derde lid, onderdeel a, Wet WOZ, delegatie op ministerieel niveau geregeld.
12. a. De begrippen “temporele kenmerken” en “meta-kenmerken” zijn ontleend aan het wetsvoorstel Wet basisregistraties kadaster en topografie. Overeenkomstig die basisregistraties is er voor gekozen om deze termen in de wet op te nemen en in de memorie van toelichting nader te omschrijven. Hiermee wordt bereikt dat de invulling van beide begrippen niet uitputtend is bepaald en kan worden aangepast aan de behoefte in de praktijk.
b. en c. De suggestie van de Raad om samenloopbepalingen op te nemen nu onzeker is of en wanneer de Aanpassingswet Algemene douanewet en de Fiscale Onderhoudswet 2007 van kracht worden, is niet overgenomen. Het van kracht worden van deze wetsvoorstellen is een jaar eerder voorzien dan het van kracht worden van dit wetsvoorstel. Indien blijkt dat dit anders zal gaan, kunnen bij nota van wijziging de nodige wijzigingen worden aangebracht.
d. Ook stelt de Raad voor om in verband met de voorgestelde wijziging van artikel 2 van de Awir uit te gaan van de vigerende tekst en de gebruikelijke samenloopbepaling op te nemen. Genoemd artikel wordt in verschillende wetsvoorstellen aangepast. Vanuit het oogpunt van eenvoud is afgezien om een ingewikkelde meervoudige samenloopbepaling op te nemen, mede omdat de verschillende aanpassingen van artikel 2 van de Awir, waarmee in dit wetsvoorstel reeds rekening wordt gehouden, plaatsvinden voordat het onderdeel van dit wetsvoorstel waarin artikel 2 van de Awir wordt gewijzigd in werking treedt.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Financiën,
mr. drs. J.C. de Jager