Bijlage: Fichedocument - Kamerbrief inzake Informatievoorziening over nieuwe Commissievoorstellen

Kamerstuk | 04-06-2010

Fiche 1: Raadsbesluit tot verlening EU-garantie voor verliezen van de Europese Investeringsbank op leningen en garanties voor projecten buiten de Europese Unie.

1. Algemene gegevens

Titelvoorstel: Besluit van het Europees Parlement en de Raad tot verlening van een EU-garantie voor verliezen van de Europese Investeringsbank op leningen en garanties voor projecten buiten de Europese Unie.

Datum Commissiedocument: 21 april 2010

Nr. Commissiedocument: COM(2010) 174

Pre-lex: http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl&DosId=199219

Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board: niet van toepassing

Behandelingstraject Raad: Het voorstel is reeds in de AEFC en de EFC besproken. Het ligt nu voor aan de Financiële Raden alvorens een besluit wordt genomen tijdens een Ecofin. Naar het zich laat aanzien staat het voor de Ecofin van juni 2010 op de agenda.

Eerstverantwoordelijk ministerie: Ministerie van Financiën

Rechtsbasis, stemwijze Raad, rol Europees Parlement en comitologie

a) Rechtsbasis artikelen 209 en 212 van het VWEU.

b) Stemwijze Raad en rol Europees Parlement: gekwalificeerde meerderheid, medebeslissing Europees Parlement (gewone wetgevingsprocedure)

c) Comitologie: N.v.t.

2. Samenvatting BNC-fiche

De Europese Unie verleent een begrotingsgarantie aan de Europese Investeringsbank (EIB) ter dekking van de politieke en landenrisico's die verbonden zijn aan de lenings- en leninggarantieactiviteiten die de EIB buiten de EU ontplooit ter ondersteuning van de externe beleidsdoelstellingen van de EU. Doel van dit voorstel is op grond van de bevindingen van een tussentijdse evaluatie de EU-garantie voor externe EIB-financiering voor de resterende periode van de huidige Financiële Perspectieven 2007-2013 te verlengen en tegelijkertijd een aantal nieuwe elementen aan het mandaat toe te voegen.

Als gevolg van de toevoeging van deze nieuwe elementen dient het bestaande besluit tot verlening van het mandaat op een aantal punten te worden gewijzigd. Duidelijkheidshalve is gekozen het bestaande besluit door een nieuw besluit te vervangen in plaats van een wijzigingsvoorstel in te dienen.

Nederland beoordeelt de subsidiariteit en de proportionaliteit van het voorstel positief. Ook kan Nederland op hoofdlijnen instemmen met het voorstel. Wel plaatst Nederland enige kanttekeningen bij het voorstel. Nederland kan zich vinden in het activeren van het optionele leenmandaat van 2 miljard euro voor klimaat, maar vindt het belangrijk dat deze extra 2 miljard besteed wordt nauw aansluitend bij de kerncompetenties van de EIB. Daarom stelt Nederland voor dat het aan de economische infrastructuur ten behoeve van adaptatie aan en mitigatie van klimaatverandering wordt besteed. Verder staat Nederland negatief tegenover het optuigen van nieuwe instituties. Daarom wil Nederland dat de vorming van een mogelijk platform voor samenwerking tussen verschillende internationale financiële instellingen beperkt blijft tot een pragmatisch afstemmingsinstrument. Tot slot heeft Nederland bedenkingen bij de uitbreiding van het mandaat naar IJsland en Wit-Rusland.

Hoewel Nederland op hoofdlijnen met het voorstel kan instemmen, zal het bij de Commissie om opheldering vragen over de sterke toename van de financiële bijdrage aan het Garantiefonds voor de EIB in de jaren 2012 en 2013.

2. Samenvatting voorstel

De Europese Unie verleent een begrotingsgarantie aan de Europese Investeringsbank (EIB) ter dekking van de politieke en landenrisico's die verbonden zijn aan de lenings- en leninggarantieactiviteiten die de EIB buiten de EU ontplooit ter ondersteuning van de externe beleidsdoelstellingen van de EU. Het nieuwe besluit bevat de volgende nieuwe elementen:

1) activering van het "optionele mandaat" van 2 miljard EUR. Dit bedrag was bij het oorspronkelijke mandaat in november 2006 al toegezegd, maar was in reserve geplaatst. Dit optionele mandaat wordt niet geactiveerd om de individuele regionale plafonds te verhogen, maar als een mandaat voor projecten in alle door het besluit bestreken regio's welke tot de bestrijding van de klimaatverandering bijdragen.

2) vervanging van het bestaande systeem van regionale doelstellingen voor verrichtingen onder EU-garantie door horizontale overkoepelende doelstellingen die voor alle onder het externe mandaat vallende regio's gelden. Deze overkoepelende doelstellingen zullen in de artikelen van het voorstel voor een besluit worden opgenomen en zullen betrekking hebben op klimaatverandering, sociale en economische infrastructuur en ontwikkeling van de lokale particuliere sector.

3) ontwikkeling door de Commissie samen met de EIB en in overleg met de Europese dienst voor extern optreden (EDEO) van operationele richtlijnen voor elke onder het externe mandaat vallende regio.

4) versterking van de EIB-capaciteit om de EU-ontwikkelingsdoelstellingen te ondersteunen door: a) de beoordeling en controle door de EIB van sociale en ontwikkelingsaspecten van projecten te verbeteren; b) het EIB-optreden sterker te concentreren op sectoren die de ontwikkeling van derde landen bevorderen, zoals milieu-infrastructuur inclusief watervoorziening en riolering, duurzaam vervoer en de beperking van en de aanpassing aan klimaatverandering. De EIB dient tevens geleidelijk haar activiteit ter ondersteuning van gezondheidszorg en onderwijs verder uit te bouwen.

5) uitbreiding van het externe mandaat van de EIB naar IJsland, Wit-Rusland, Libië, Irak en Cambodja.

2. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel

a) Bevoegdheid

Het voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad is gebaseerd op een tweeledige rechtsgrondslag, namelijk de artikelen 209 (uitvoering ontwikkelingssamenwerkingsbeleid) en 212 (economische, financiële en technische samenwerking met derde landen) van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. De EU is bevoegd om op deze terreinen maatregelen te nemen die complementair zijn aan het optreden van de Lidstaten op deze terreinen. Het meest recente externe EIB-mandaat voor de periode 2007-2011 werd verleend bij Besluit nr. 633/2009/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 ("het besluit"). Krachtens artikel 9 van het besluit moet de Commissie een tussentijds verslag over de toepassing ervan indienen. Dat verslag dient vergezeld te gaan van een voorstel tot wijziging van het besluit, dat onder andere op een externe beoordeling gebaseerd is. Het voorliggende commissievoorstel vervangt dit eerdere besluit.

b) Functionele toets

-Subsidiariteit: positief

Het besluit heeft tot doel een garantie te verlenen voor leningen door de EIB in landen buiten de EU. Een dergelijke garantie kan niet op een efficiënte wijze door de lidstaten afzonderlijk worden gegeven en kan daardoor beter door de Unie worden verstrekt.

-Proportionaliteit: positief

Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, want, zoals gebleken uit een externe evaluatie, is de EU-garantie een efficiënt en goedkoop instrument gebleken voor de dekking van de politieke en landenrisico's die samenhangen met de externe verrichtingen van de EIB ter ondersteuning van het externe beleid van de EU. Het voorstel gaat niet verder dan nodig is om de genoemde risico’s te dekken. De verlenging van de EU-garantie zal het mogelijk maken de huidige efficiënte en economisch gezonde praktijk voort te zetten.

c) Nederlands oordeel over de politieke opportuniteit

Nederland kan zich vinden in het activeren van het optionele leenmandaat van 2 miljard euro. Nederland onderschrijft het belang van het financieren van projecten op het gebied van vermindering van - en aanpassing aan – klimaatverandering, maar deze zouden wat Nederland betreft nauw moeten aansluiten bij de kerncompetenties van de EIB. Daarom acht Nederland het belangrijk dat deze extra 2 miljard besteed wordt aan de economische infrastructuur ten behoeve van adaptatie aan en mitigatie van klimaatverandering.

Nederland heeft bedenkingen bij de aanbeveling die de Commissie doet ten aanzien van het vormen van een ‘EU platform voor externe coördinatie en samenwerking’. Dit zou volgens de Commissie leiden tot meer efficiëntie en duidelijkere zichtbaarheid van leningen door Europese instellingen en het mogelijk maken om leningen en hulp te combineren en te harmoniseren. Nederland staat vanwege vaak toenemende inefficiëntie en stijging van de operationele kosten negatief tegenover het optuigen van nieuwe instituties. Daarom wil Nederland dat een dergelijk platform beperkt blijft tot een pragmatisch afstemmingsinstrument, e.g. een ICT portal.

2. Implicaties financieel

1. Consequenties EU begroting:

Het aangaan van leningen door de EIB vanuit het extern leenmandaat heeft op zichzelf geen gevolgen voor de Europese begroting. De Europese begroting staat echter wel garant voor die leningen. Teneinde plotse schommelingen door niet-terugbetalingen te voorkomen, is er een zogenoemd Garantiefonds. Inclusief het ‘facultatieve mandaat’ van € 2 mld, wordt er in 2011 t/m 2013 respectievelijk € 138,9 mln, € 326,0 mln en € 271,0 mln van de Europese begroting naar dit fonds overgemaakt. Daar komt vervolgens jaarlijks nog € 0,9 mln bij aan personeelskosten. De uiteindelijke gevolgen voor de Europese begroting is echter afhankelijk van het aantal middelen dat niet wordt terugbetaald.

Nederland zet vraagtekens bij de forse oploop van middelen in 2012 en 2013. De raming voor die jaren wijkt sterk af van de raming in de oorspronkelijke meerjarenbegroting (in beide jaren € 200 mln). Op het eerste oog is dit niet vanuit onderliggend voorstel te verklaren. Nederland zal derhalve bij de Commissie om opheldering vragen.

2. Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale overheden

Geen.De consequenties komen volledig voor rekening van de Europese begroting.

Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger

Zie b.

3. Administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden en/ of bedrijfsleven en burger

Geen. In geval van onvoorziene stijgingen van de administratieve lasten dienen deze te worden gecompenseerd door het beleidsverantwoordelijke departement, waarbij compensaties zoveel mogelijk dienen te geschieden binnen het domein waarin de tegenvaller plaatsvindt.

2. Implicaties juridisch

1. Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid

n.v.t.

2. Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen en kaderbesluiten), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en beschikkingen) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Het voorgestelde besluit treedt in werking op de derde dag volgende op die van zijn bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie.

3. Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Evaluatiebepaling: In het besluit is opgenomen dat de Commissie uiterlijk op 31 oktober 2014 een eindverslag indient over de toepassing van het voorgestelde besluit.
Een horizonbepaling is niet opgenomen maar het besluit heeft betrekking op de periode die eindigt op 31 december 2013 (EIB-financieringsverrichtingen).

2. Implicaties voor uitvoering en handhaving

Uitvoering van het voorstel vindt exclusief plaats op internationaal niveau door de Europese Investeringsbank. Derhalve zijn er geen implicaties voor de uitvoerbaarheid voor Nederland. Nederland, en ook de EU, is als aandeelhouder van de EIB automatisch ook toezichthouder. Het extra werk dat het nieuwe leenmandaat zal betekenen voor de toezichthouders is gering, omdat het slechts een beperkte uitbreiding van bestaande activiteiten betreft.

2. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Het commissievoorstel heeft duidelijke implicaties voor ontwikkelingslanden. Zo wordt onder het nieuwe mandaat allereerst het optionele mandaat van 2 miljard euro geactiveerd, wat betekent dat er meer middelen beschikbaar komen voor investeringen in infrastructuur ten behoeve van adaptatie aan en mitigatie van klimaatverandering. Verder zal het bestaande systeem van regionale doelstellingen worden vervangen door horizontale overkoepelende doelstellingen. Dit betekent dat het EIB-optreden sterker geconcentreerd zal worden in sectoren zoals milieu-infrastructuur, inclusief watervoorziening en riolering, duurzaam vervoer en de beperking van klimaatverandering. Ook stelt de Commissie voor de activiteiten van de EIB ter ondersteuning van gezondheidszorg en onderwijs verder uit te bouwen. Tot slot stelt de commissie voor het leenmandaat uit te breiden naar IJsland, Wit-Rusland, Libië, Irak en Cambodja, wat het voor deze landen mogelijk maakt leningen af te sluiten bij de EIB onder het EU Garantiefonds 1 . Hierbij dient opgemerkt te worden dat de EIB een investeringsbank is en geen ontwikkelingsbank. De EIB verstrekt alleen leningen waarover rente betaald moet worden.

2. Nederlandse positie

Nederland is van mening dat de kerntaak van de EIB is bij te dragen aan evenwichtige en gestage groei voor EU-lidstaten (90% van de huidige leenactiviteit). Naast deze kerntaak heeft de EIB een extern leenmandaat vooral bedoeld ter ondersteuning van het buitenlandbeleid van de EU (10% van de huidige leenactiviteit).

In november 2006 werd een akkoord bereikt over een totaal plafond van het externe leenmandaat van 27,8 miljard euro. Hiervan werd 25,8 miljard euro op 31 januari 2007 vrijgegeven. De overige 2 miljard euro werd – mede op aandringen van Nederland - afhankelijk gesteld van de uitkomsten van een tussentijdse evaluatie. Bij deze evaluatie zou worden getoetst op de toegevoegde waarde van de EIB ten opzichte van de kapitaalmarkt en ten opzichte van andere internationale financiële instellingen.

Op basis van de evaluatie geeft de Commissie het advies het optionele mandaat van 2 miljard euro vrij te geven. Dit zou besteed moeten worden aan het tegengaan van klimaatverandering. Nederland is van mening dat de prioriteit en competentie van de EIB ligt bij investeringen in economische infrastructuur. Projecten op het gebied van vermindering van - en aanpassing aan - klimaatverandering zouden wat Nederland betreft daarom ook nauw bij deze doelstelling moeten aansluiten. Nederland kan zich derhalve vinden in het vrijgeven van deze 2 miljard, maar stelt voor dat deze besteed wordt aan de economische infrastructuur ten behoeve van adaptatie aan en mitigatie van klimaatverandering.

Ten aanzien van verbreding van activiteiten en doelstellingen van EIB naar sociale sectoren als gezondheidszorg en onderwijs (artikel 3, lid 3 van het voorstel) bevat het voorstel geen duidelijke inhoudelijke argumentatie. Bovendien zijn hier veelal reguliere EU OS-middelen beschikbaar. Nederland is van mening dat de EIB-activiteiten buiten de EU zich vooral zouden moeten blijven richten op ‘harde’ sectoren als infrastructuur, transport, energie, ICT, klimaat en private sector ontwikkeling.

De Commissie concludeert verder dat het beleid van EIB gestroomlijnd moet worden met het buitenlands beleid van de EU. De EIB is een krachtig instrument om het EU buitenland beleid te ondersteunen. Wel moeten personeelsaantallen en financiële middelen volgens de Commissie worden opgeschaald. Nederland ondersteunt de aanbeveling voor betere samenwerking tussen verschillende Internationale Financiële Instellingen. Dit zal er toe bijdragen dat de EIB efficiënter kan omgaan met de huidige middelen. Nederland ziet daarom geen toegevoegde waarde in het uitbreiden van het postennet en/of personeelsbestand van de EIB.

De Commissie stelt ook voor het externe leenmandaat uit te breiden naar IJsland, Wit-Rusland, Libië, Irak en Cambodja. Nederland staat in principe niet negatief tegenover uitbreiding van het extern leenmandaat van de EIB. Het is namelijk een efficiënt instrument om investeringen te faciliteren in sectoren die de EU belangrijk acht. Wel hebben Nederland, en andere lidstaten, op dit moment nog bedenkingen bij de uitbreiding van het externe leenmandaat van de EIB naar IJsland. Doordat IJsland haar internationale financiële verplichtingen tot op heden niet is nagekomen valt te betwijfelen of operaties in IJsland op dit moment voldoen aan het criterium van ‘sound banking’, wat een voorwaarde is voor leningen van het EIB. In het recent gepubliceerde IJslandse onderzoek naar de bankencrisis wordt bovendien het falen van het IJslandse financiële stelsel en het toezicht breed uitgemeten. Nederland (en het VK) heeft zich ten opzichte van het in gebreke blijven van IJsland met betrekking tot haar internationale betalingsverplichtingen tot op heden stevig maar constructief opgesteld in verschillende fora. Zo is onlangs nog ingestemd met de 2ereview van het IMF programma op basis van ‘good faith’. Dit heeft tot op heden echter nog niet bijgedragen aan een oplossing van het geschil omtrent Icesave.

Ten aanzien van Wit-Rusland geldt dat er grote zorgen blijven bestaan over de mensenrechtensituatie. De op 25 april georganiseerde lokale verkiezingen lijken ook niet te voldoen aan internationale standaarden. Ook de positie van minderheden is slecht. Voordat Wit-Rusland volwaardig van de voordelen van de verschillende Europese instrumenten gebruik kan maken, dienen er eerst significante stappen te worden gezet op het gebied van de persvrijheid, de media- en kieswet, mensenrechten en democratisering. Ook de Raad van 17 november 2009 heeft dit bevestigd (verlenging van het sanctieregime tot oktober 2010).

Daarom onderschrijft Nederland het voorstel dat er niet direct gestart zal worden met activiteiten in Wit-Rusland maar dat in overeenstemming met de conclusies van de Raad van 17 november 2009 en de resolutie van het Europees Parlement van 10 maart 2010 de aanvang van operatie wordt gekoppeld aan vooruitgang op het gebied van democratie en mensenrechten.

Ten slotte doet de Commissie de aanbeveling dat de EIB en de Commissie, in nauwe samenspraak met de lidstaten, een ‘EU platform voor externe coördinatie en samenwerking’ moeten vormen. Dit zou volgens de Commissie leiden tot meer efficiëntie en duidelijkere zichtbaarheid van leningen door Europese instellingen en het mogelijk maken om leningen en hulp te combineren en te harmoniseren. Nederland staat vanwege vaak toenemende inefficiëntie en stijging van de operationele kosten negatief tegenover het optuigen van nieuwe instituties. Mocht er een onderzoek komen naar een eventueel te vormen platform dan wil Nederland dat een dergelijk platform beperkt blijft tot een pragmatisch afstemmingsinstrument, e.g. een ICT portal.

Nederland zal bij de Commissie om opheldering vragen over de forse toename van de bijdrage aan het EU Garantiefonds.

Fiche 2 : Mededeling inzake samenwerking met ontwikkelingslanden bij de bevordering van goed bestuur in belastingzaken.

1. Algemene gegevens

Titel voorstel: mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad en het Europees Economisch en Sociaal Comité: belasting en ontwikkeling, samenwerking met ontwikkelingslanden bij de bevordering van goed bestuur in belastingzaken.

Datum Commissiedocument: 21 April 2010

Nr. Commissiedocument: COM(2010)163

Pre-lex: http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=en&DosId=199216

Nr. impact-assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board: Niet van toepassing

Behandelingstraject Raad: Het Spaanse voorzitterschap beoogt tijdens de RBZ van 14 juni 2010 conclusies aan te nemen over deze mededeling.

Eerstverantwoordelijk ministerie: Het Ministerie van Buitenlandse Zaken in nauwe samenwerking met het Ministerie van Financiën

2. Essentie voorstel:

Het belang van belastingheffing voor de binnenlandse inkomstenverwerving en de kwaliteit van het bestuur in ontwikkelingslanden krijgt internationaal steeds meer aandacht. De relatie tussen belasting en ontwikkeling is prominent in de VN-declaraties, van de Finance for Developmenttop van Monterrey en Doha, opgenomen en vormt een prioriteit van de G20. In de aanloop naar de MDG top in september van dit jaar doet de Commissie tien concrete voorstellen die enerzijds moeten leiden tot een versterking van de capaciteit van ontwikkelingslanden bij het voeren van een effectief belastingbeleid en anderzijds het bevorderen van internationale afspraken om belastingonduiking en kapitaalvlucht tegen te gaan.

De Commissie stelt in zijn analyse dat de tekortschietende belastingopbrengst in ontwikkelingslanden wordt veroorzaakt door zowel binnenlandse factoren in ontwikkelingslanden als internationale factoren. Binnenlandse factoren zijn een gebrek aan capaciteit bij belastingdiensten, de structuur van de lokale economie (o.a. een vaak grote informele sector) en kenmerken van het belastingsysteem in ontwikkelingslanden (balans tussen directe en indirecte belastingen, ongelijke verdeling van belastingen). Internationale factoren zijn belastingvrijstellingen om buitenlandse investeringen aan te trekken, mobiliteit van belastingbetalers en belastingontduiking via belastingparadijzen.

De tien voorstellen die de Commissie in de mededeling voorlegt, beogen een integrale aanpak waarbij versterking van de steun aan belastingstelsels in ontwikkelingslanden wordt gekoppeld aan een actieve opstelling in het internationale overleg over belastingregelgeving gericht op de belangen van ontwikkelingslanden. Gezien de betrokkenheid van vele andere internationale organisaties en het feit dat het onderwerp in het ontwikkelingsbeleid van de Commissie relatief nieuw is wordt nadrukkelijk gezocht naar aspecten waar een toegevoegde waarde kan worden geleverd. Die toegevoegde waarde ligt in de relatie met het bestaande hulpprogramma van de EU en het zo veel mogelijk gezamenlijk optreden van de EU en haar lidstaten in het internationale overleg.

3. Kondigt de Commissie acties, maatregelen of concrete wet- en regelgeving aan voor de toekomst? Zo ja, hoe luidt dan het voorlopige Nederlandse oordeel over bevoegdheidsvaststelling, subsidiariteit en proportionaliteit en hoe schat Nederland de financiële gevolgen in?

Ja, de voorgestelde acties hebben met name betrekking op de inzet van het Europese hulp programma voor de versterking van de belastingheffing in ontwikkelingslanden. Het gaat dan om een brede aanpak van capaciteitsversterking, het leggen van een relatie met het beleid gericht op begrotingssteun, goed bestuur en de steun aan regionale samenwerking. Daarnaast wordt een beleidsinzet aangekondigd in bestaande internationale overlegfora op dit terrein zoals de Extractive Industries Transparency Initiative(EITI), de OESO en de VN. Nieuwe Europese wet- of regelgeving wordt niet aangekondigd.

De EU is bevoegd op te treden op het gebied van ontwikkelingssamenwerking (zie art. 208 e.v. VWEU). Het betreft hier een parallelle bevoegdheid, wat betekent dat de acties van de EU complementair zijn aan het optreden van de Lss. De Commissie is primair verantwoordelijk voor de besteding van de Europese ontwikkelingsfondsen, terwijl Raad en EP het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid uitvoeren.

Een grotere inzet voor capaciteitsversterking op het terrein van belastingen zal tot stand moeten komen middels een reallocatie binnen de bestaande EU ontwikkelingsfondsen. Op het gebied van het internationale belastingoverleg gaat het om een gezamenlijke inzet van de lidstaten en de EU. De voorstellen van de Commissie betreffen uitsluitend activiteiten waarbij een EU-benadering naar Nederlands oordeel meerwaarde heeft. De subsidiariteit wordt daarom positief beoordeeld.

De beoordeling van de proportionaliteit van het voorstel is eveneens positief, omdat er zoveel mogelijk aansluiting wordt gezocht bij bestaande hulpprogramma’s van de EU, internationale beleidskaders en organisaties. De acties die worden voorgesteld laten het beleid van de lidstaten onverlet en gaan niet verder dan noodzakelijk is om de gestelde doelen te bereiken.

4. Nederlandse positie over de mededeling

Nederland onderschrijft de noodzaak van een actieve Europese inzet op het terrein van belastingen en ontwikkeling. Nederland heeft zelf in de afgelopen periode met succes bijgedragen aan het agenderen van dit onderwerp in het internationale overleg in o.a. de VN, de OESO en de G-20. Een gezamenlijke Europese inzet zou richtinggevend kunnen zijn voor deze internationale samenwerking. Gezien het belang van het onderwerp voor de binnenlandse middelenvoorziening van ontwikkelingslanden speelt het een cruciale rol in het Europese actieprogramma voor het bereiken van de MDG’s.

De voorgestelde integrale aanpak van binnenlandse en externe factoren spoort met het Nederlandse ontwikkelingsbeleid op dit terrein. Wat betreft de financiële steunverlening aan capaciteitsversterking in ontwikkelingslanden heeft de Europese Unie niches gevonden waar het toegevoegde waarde heeft, te weten: de brede aanpak van de versterking van het bestuur, de relatie met begrotingssteun en de regionale samenwerking. Op het terrein van de internationale regelgeving op belastinggebied wordt terecht de nadruk gelegd op samenwerking tussen de betrokken organisaties. De Commissie doet hier weinig concrete voorstellen. Voor Nederland is met name de samenwerking met de OESO, waaronder onder meer het Global Forum on Transparency and Exchange of Information , van groot belang en dit zou in de Raadsconclusies meer nadruk mogen krijgen. Voor het internationale overleg noemt de mededeling onderwerpen zoals informatie-uitwisseling, transfer pricing en country by country reporting. Nederland onderschrijft het belang van internationale samenwerking bij de verdere uitwerking van die onderwerpen.

Fiche 3 : Mededeling inzake e en ruimte van vrijheid, veiligheid en recht voor de burgers van Europa. Actieplan ter uitvoering van het Stockholm Programma.

1. Algemene gegevens

Titel voorstel:Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's. Een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht voor de burgers van Europa. Actieplan ter uitvoering van het Stockholm Programma.

Datum Commissiedocument:20 april 2010

Nr. Commissiedocument: COM (2010) 171 definitief

Pre-lex: http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl&DosId=199220

Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board: n.v.t.

Behandelingstraject Raad:Comité Artikel 36 (CATS), Strategisch Comité voor Immigratie, Grenzen en Asiel (SCIFA), JBZ-Radengroep, JBZ-Raad (3-4 juni a.s.).

Eerstverantwoordelijk ministerie:Ministerie van Justitie, in nauwe samenwerking met BZK

2. Essentie voorstel

Het Stockholm Programma schetst het kader en de belangrijkste politieke en strategische doelstellingen op JBZ-terrein voor de periode 2010-2014. De beleidslijnen en doelstellingen uit dit programma worden in het Actieplan ter uitvoering van het Stockholm Programma (hierna: Actieplan) vertaald naar concrete voorstellen en initiatieven voor de komende vijf jaren. Het Actieplan bevat concrete acties met een tijdschema voor aanneming.

De Europese Commissie geeft aan dat het Actieplan als doel heeft de politieke prioriteiten uit te voeren, zowel op Europees als op mondiaal niveau, door ervoor te zorgen dat de vooruitgang op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht de burgers ten goede komt. Het moet een vastbesloten en passende Europese respons bieden op Europese en mondiale uitdagingen.

Het Actieplan voorziet in jaarlijkse rapportages en een tussentijdse evaluatie van de implementatie van het Stockholm Programma in 2012, om ervoor te zorgen dat het programma in overeenstemming blijft met de Europese en mondiale ontwikkelingen. Bij deze evaluatiemomenten zal door Nederland worden aangehaakt om het parlement jaarlijks te informeren over de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering van het Stockholm Programma.

2. Kondigt de Commissie acties, maatregelen of concrete wet- en regelgeving aan voor de toekomst? Zo ja, hoe luidt dan het voorlopige Nederlandse oordeel over bevoegdheidsvaststelling, subsidiariteit en proportionaliteit en hoe schat Nederland de financiële gevolgen in?

Ja, het voorstel bevat een tijdschema waarin de voorziene maatregelen voor de komende vijf jaren zijn vermeld. Het voorstel bevat ruim 170 maatregelen, hetgeen de ambitie van de Europese Commissie op JBZ-terrein weergeeft.

Het voorlopige Nederlandse oordeel over de bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit is in algemene zin positief, aangezien de voorziene maatregelen de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht verder zullen ontwikkelen zoals beschreven als een van de doelstellingen van de EU (artikel 3, lid 3, VEU). Het Actieplan vult de reeds eerder gemaakte afspraken van het Stockholm Programma nader in. Zowel het proportionaliteits als het subsidiariteitsoordeel in het BNC fiche over het Stockholm programma was eveneens positief. Voor een oordeel over de financiële gevolgen van de voorziene maatregelen is nog onvoldoende informatie beschikbaar.

Ieder concreet beleids- of wetgevingsvoorstel dat uit het Actieplan voortvloeit zal, zoals gebruikelijk via de reguliere nationale trajecten, steeds worden beoordeeld op bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit. Voor het overige vormen de (kosten)effectiviteit en de efficiency van het beleid een belangrijk onderdeel van het Nederlandse oordeel. Daartoe zal steeds het uiterste worden gedaan om de financiële gevolgen (zowel voor de nationale als voor de EU-begroting) en gevolgen voor uitvoeringsorganisaties die met de voorstellen gepaard gaan volledig in beeld te brengen, zodat een goede kosten-baten analyse – en daarmee een goede afweging – mogelijk is. Nederland is van mening dat de eventuele financiële gevolgen van de voorstellen voor de EU-begroting moeten passen binnen de bestaande financiële kaders van de EU-begroting. Indien er nationale financiële consequenties uit de beleidsvoorstellen voortvloeien, dienen de budgettaire gevolgen te worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels budgetdiscipline.

4. Nederlandse positie over de mededeling

Nederland hecht waarde aan deze mededeling vanwege de bijdrage die geleverd wordt aan het vervolmaken van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Het kabinet steunt voorstellen die daaraan kunnen bijdragen.

Nederland heeft in de aanloop naar het verschijnen van het Stockholm Programma een kabinetsstandpunt 2 en een position paper 3 uitgebracht. Ook is ten aanzien van de mededeling van de Europese Commissie inzake het Stockholm Programma een BNC-fiche 4 opgesteld. Deze documenten dienen nu als ijkpunt voor de beoordeling van deze mededeling en als basis voor het Nederlandse standpunt ten aanzien van het Actieplan. Aandacht wordt geschonken aan voorstellen waarmee Nederland tevreden is gezien eerdere inzet van Nederlandse zijde, aan maatregelen waarbij Nederland – ten aanzien van de concrete invulling - een kanttekening plaatst en aan omissies ten opzichte van het Stockholm Programma.

1. Een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht voor de burgers van Europa

De Commissie geeft in haar inleiding aan dat eerbied voor de persoon en de menselijke waardigheid, vrijheid, gelijkheid en solidariteit de belangrijkste waarden zijn die beschermd moeten worden. Centraal thema van de maatregelen van de Unie in de komende jaren op JBZ-terrein wordt ‘het tot stand brengen van een Europa van de mensen’, door ervoor te zorgen dat burgers hun rechten kunnen uitoefenen en de Europese integratie ten volle kunnen benutten.

Nederland onderschrijft de opvatting van de Commissie dat burgers moeten kunnen profiteren van de vooruitgang die is geboekt op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht. Nederland streeft hierbij ook naar meer zichtbaarheid van de meerwaarde van de Europese Unie − en meer specifiek JBZ-samenwerking − voor de burger, hetgeen zal bijdragen aan het vertrouwen van de burger in de Unie.

Nederland is - evenals de Commissie - van mening dat de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon de Unie meer mogelijkheden biedt om grotere ambities waar te maken.

De Commissie geeft voorts aan dat voorkomen moet worden dat de Unie veiligheid, recht en grondrechten los van elkaar behandelt, omdat zij hand in hand behoren te gaan. Nederland is groot voorstander van een dergelijke geïntegreerde benadering, waarbij zoveel mogelijk samenhang gezocht wordt tussen verschillende beleidsterreinen, tussen concrete thema’s en tussen de interne en externe dimensie van bepaalde vraagstukken.

2. De bescherming van de grondrechten waarborgen

Toetreding EU-EVRM

In het Verdrag van Lissabon is de toetreding van de EU tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) vastgelegd. . Nederland steunt dan ook het streven op korte termijn een mandaat voor de onderhandelingen aan te nemen, samen met de onderhandelingsrichtlijnen. De Nederlandse regering hecht grote waarde aan de (bevordering van de) naleving van fundamentele rechten binnen de Unie, alsmede de preventie van schendingen daarvan. Waarborging van fundamentele rechten door het EVRM en het door het Verdrag van Lissabon van kracht geworden Handvest van de grondrechten versterkt de legitimiteit van het Europees beleid en de Europese wetgeving.

Genocidenetwerk

Nederland is medeoprichter en groot voorstander van het Europees Netwerk van aanspreekpunten inzake personen die verantwoordelijk zijn voor genocide, misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven. Informatie-uitwisseling en uitwisseling van beste praktijken is essentieel voor de nationale handhaving. Nederland meent dat bijeenkomsten van het netwerk moeten worden gestimuleerd. Gelet daarop is Nederland verheugd met de aandacht voor dit netwerk in het Actieplan.

Gegevensbescherming

Nederland hecht veel waarde aan het blijvend garanderen van een hoog niveau van gegevensbescherming in de EU. Het kabinet zal zich bij de ontwikkeling van beleid met betrekking tot verdergaande uitwisseling van persoonsgegevens blijven inzetten voor het verankeren van het recht op gegevensbescherming. In dat licht ziet Nederland de mededeling van de Commissie over beleidsvoornemens op het gebied van gegevensbescherming naar aanleiding van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, en voorstellen met betrekking tot de aanpassing van het juridisch kader van gegevensbescherming, waaronder hervorming van de databeschermings-richtlijn, met belangstelling tegemoet.

Geweld tegen vrouwen en vrouwelijke genitale verminking

Nederland heeft zich actief ingezet om de bestrijding van vrouwelijke genitale verminking op de Europese agenda te plaatsen. Op verzoek van Nederland zijn de slachtoffers van vrouwelijke genitale verminking in het Stockholm Programma opgenomen als een kwetsbare groep wier bescherming speciale aandacht behoeft. Nederland is daarom verheugd dat de Commissie aangeeft alle beschikbare beleidsinstrumenten te zullen inzetten om een stevig Europees antwoord te bieden op geweld tegen vrouwen en kinderen, inclusief huiselijk geweld en vrouwelijke genitale verminking.

Detentie

Nederland ondersteunt de aankondiging van een groenboek over detentie langs de lijnen van het Stockholm Programma. Daarnaast meent Nederland dat er - net als het voorstel van de Commissie tot evaluatie van kaderbesluit 2008/909/JHA inzake wederzijdse erkenning van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen - ook bij andere kaderbesluiten veel aandacht zou moeten zijn voor een goede implementatie.

In het Stockholm Programma staat voorts dat onderwerpen als alternatieven voor gevangenisstraf, proefprojecten inzake detentie en beste praktijken qua beheer van het gevangeniswezen ook aandacht verdienen. Nederland betreurt het dat het Actieplan geen voorstellen hieromtrent bevat.

3. Van het Europees burgerschap een realiteit maken

Europees burgerschap en vrij verkeer

Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon heeft de Europese Unie armslag gekregen om meer vanuit het perspectief van de burger te handelen. Het Europees Burgerinitiatief is daar een mooi voorbeeld van. Daarnaast werkt de Commissie aan een paragraaf voor het Handvest van de grondrechten van de EU in alle impact assesments. Daarbij staat privacy-bescherming voorop. Momenteel bestaan er nog te veel grensoverschrijdende obstakels voor burgers. Aan de hand van een rapport ‘Le Citoyen et l’Application du Droit Communautaire’heeft de Commissie een weg ingeslagen om vanuit het perspectief van de burgers problemen op te pakken. Hiervoor is in april 2010 een publieke consultatie gestart. Vrij verkeer dient tastbaar en merkbaar te zijn, en dient geen bureaucratie op te roepen. De Commissie zal verschillen tussen nationale systemen in kaart brengen en een aantal harmoniseringvoorstellen doen.

Om het verkeer voor burgers die in een andere lidstaat wonen of werken van onnodige lasten te ontdoen, zal de Europese Commissie daarnaast aan de hand van levensgebeurtenissen (trouwen, kinderen krijgen, scheiden, overlijden) obstakels in kaart brengen en voorstellen doen om deze obstakels te verwijderen, zoals reeds is gebeurd met het voorstel om uniforme regels vast te stellen voor het toepasselijk recht inzake de afwikkeling van nalatenschappen binnen de Europese Unie. Nederland heeft zich binnen Europa al jaren sterk gemaakt voor het verminderen van grensoverschrijdende administratieve lasten voor burgers en ondersteunt deze initiatieven daarom ook van harte.

Vrij verkeer

Nederland hecht aan de mobiliteit van EU-burgers en hun familieleden in het algemeen en aan het recht van vrij verkeer in het bijzonder. De aanpak van misbruik en fraude dient echter te worden geïntensiveerd.

Met referte aan de evaluatie van de richtlijn betreffende het recht van vrij verkeer 5 (10 december 2008) is er discussie over de reikwijdte van deze richtlijn. Nederland is van mening dat de richtlijn slechts dient te zien op verkeer binnen de Unie en dat toelating van buiten de Unie hiertoe niet meer wordt gerekend. Op basis van het stockholmprogramma heeft de Europese Commissie de opdracht de implementatie van de richtlijn in de lidstaten te monitoren. Op grond van deze opdracht kan de Raad besluiten dat aanpassing van de richtlijn gerechtvaardigd is. Nederland is van mening dat op grond van de uitkomsten van het onderzoek dat de Commissie uitvoert naar de implementatie van de richtlijn en de omvang van fraude en misbruik, aanpassing van de richtlijn moet worden overwogen. Voorts dient de openbare-orderestrictie zo te worden uitgelegd dat ook veelplegers ook bij relatief kleine vergrijpen onder dit begrip vallen.

Deelname aan het democratische leven van de EU

Nederland kan instemmen met het voornemen van de Commissie om de deelname aan het democratische leven van de EU en in het bijzonder de participatie van EU-burgers aan de lokale en Europese verkiezingen in de lidstaat waar zijn woonachtig zijn, te verbeteren. Nederland meent - met name op dit laatste punt - regelgeving te hebben die dergelijke participatie goed mogelijk maakt en acht derhalve verdere aanpassing van Nederlandse regelgeving niet noodzakelijk. Het verhogen van de opkomst bij de Europese verkiezingen is een zeer nastrevenswaardige ambitie die ook de Nederlandse regering deelt.

Nederland is voorstander van het Europees Burgerinitiatief. Voor de Nederlandse regering is een belangrijk uitgangspunt dat het instrument van het burgerinitiatief zo uitvoerbaar en zo simpel mogelijk is.

4. Het vertrouwen in de Europese justitiële ruimte versterken

De strafrechtelijke en civielrechtelijke samenwerking in de Europese justitiële ruimte en de goede werking van de interne markt zijn gegrond op het beginsel van de wederzijdse erkenning. Dat kan alleen effectief werken op basis van wederzijds vertrouwen tussen rechters, beoefenaars van juridische beroepen, ondernemingen en burgers.

Het Verdrag van Lissabon schept volgens de Commissie een helder juridisch kader voor EU-maatregelen op strafrechtgebied. Een strafrechtstrategie – met volledige eerbiediging voor subsidiariteit en coherentie – zou als leidraad moeten dienen voor onderlinge aanpassing van het materiële strafrecht en het strafprocesrecht. De focus moet volgens de Commissie primair bij wederzijdse erkenning blijven liggen. Harmonisatie van strafbare feiten en sancties moet in welbepaalde gevallen worden nagestreefd.

Bewijsverkrijging

Nederland steunt de Commissie in haar streven naar een nieuw, alomvattend systeem voor bewijsverkrijging en betere informatie-uitwisseling tussen nationale autoriteiten over gepleegde strafbare feiten. Volgens Nederland heeft een stapsgewijze aanpak - vergelijkbaar met de routekaart ter versterking van de procedurele rechten van verdachten - echter de voorkeur. Daarbij moet prioriteit gegeven worden aan die vormen van bewijsverkrijging die in de praktijk het meeste worden toegepast en dus het eerst modernisatie behoeven: het horen van getuigen en verdachten en huiszoeking en inbeslagneming.

Eurojust en Europees openbaar ministerie

De Europese Commissie kondigt aan in 2012 te komen met een voorstel voor een verordening om Eurojust bevoegd te maken om onderzoeken in te stellen, de interne structuur van Eurojust efficiënter te maken en het Europees Parlement en de nationale parlementen te betrekken bij de evaluatie van de activiteiten van Eurojust. Nederland is voorstander van de aanpassing van de interne structuur van Eurojust en vooral van vergroting van de rol van het Europees Parlement bij de activiteiten van Eurojust. Nederland is echter van mening dat het wenselijk zou zijn indien de Europese Commissie eerder dan in 2012 met een voorstel hierover zou komen. Enkel dan ontstaat volgens Nederland voldoende tijd en ruimte voor een goede implementatie van het besluit voordat de Europese Commissie een voorstel zal doen met betrekking tot de oprichting van een Europees openbaar ministerie.

Implementatie

De Europese Commissie is voornemens in 2012 met handboeken over de kaderbesluiten wederzijdse erkenning van beslissingen tot bevriezing van voorwerpen en bewijsstukken en wederzijdse erkenning van geldelijke sancties te komen. Het is volgens Nederland echter wenselijk dat de Commissie begint met het onderzoeken van de stand en kwaliteit van implementatie van deze kaderbesluiten, die loopt namelijk ver achter op schema. De Commissie zou periodiek een overzicht moeten publiceren met de stand van zaken ten aanzien van de implementatie van de vastgestelde instrumenten. Zo zal voor alle lidstaten eenvoudig inzichtelijk worden welke lidstaten reeds aan hun implementatieverplichting hebben voldaan.

Civiel recht

Nederland heeft in de onderhandelingen over het Stockholm Programma de nadruk gelegd op de noodzaak tot consolidatie van de bestaande procesrechtelijke regelingenom zodoende de overzichtelijkheid en daarmee toegankelijkheid van recht voor de burger te vergroten. Nederland is daarom zeer verheugd over het voornemen van de Commissie om een rapport over het functioneren van het huidige EU regime van grensoverschrijdend burgerlijk procesrecht op te stellen, dat opgevolgd zal worden door een wetgevend voorstel dat beoogd de consistentie van dit regime te verbeteren. Nederland acht het van belang dat dit zo spoedig mogelijk gebeurt.

5. De veiligheid van Europa garanderen

Strategie voor Interne Veiligheid

Nederland staat welwillend tegenover het voorstel tot ontwikkeling van een strategie voor interne veiligheid. Deze strategie zou volgens Nederland het gehele veiligheidsterrein moeten beslaan en niet alleen over criminaliteits-bestrijding, maar over alle dreigingen die de interne veiligheid van de EU raken moeten te gaan. Dit betekent dat ook terrorismebestrijding en crisisbeheersing - zowel moedwillige als niet moedwillige ontstane crisis – onderdeel van de veiligheidsstrategie zou moeten uitmaken.

In lijn met de mededeling van de Commissie zal er binnen de EU veiligheidsstrategie aandacht moeten zijn voor verbetering van de operationele samenwerking, zowel op EU- als ook op regionaal niveau, bijvoorbeeld in het kader van grensoverschrijdende samenwerking. De strategie moet gericht zijn op een multidisciplinaire aanpak van criminaliteit. Niet alleen politie en justitie, maar ook andere overheidspartners - zoals de belastingdienst en gemeenten - kunnen een rol spelen bij de aanpak van criminaliteit. Daarom moet worden gestreefd naar een onderling samenhangende inzet van preventieve, bestuurlijke en strafrechtelijke maatregelen.

Informatie-uitwisseling
Nederland ondersteunt het project van de Commissie om een inventarisatie en evaluatie te maken van bestaande wet- en regelgeving op het gebied van informatie-uitwisseling en draagt hier ook actief aan bij. Het is wenselijk dat instrumenten voor informatie-uitwisseling worden beoordeeld op efficiëntie en effectiviteit, maar ook op proportionaliteit en het recht op dataprotectie. Nederland hecht eraan dat de Commissie erop toeziet dat kaderbesluiten als het ‘Zweeds initiatief’ en Prüm tijdig worden geïmplementeerd.

Passagiersnamenlijst (PNR)
Een goede informatie-uitwisseling bij terrorisme- en criminaliteitsbestrijding is onontbeerlijk. Nederland staat dan ook een spoedige voortgang op het EU PNR-dossier voor. Uiteraard geldt bij uitwisseling van informatie altijd dat er een adequaat niveau van gegevensbescherming moet zijn, afgezet tegen de proportionaliteit en de subsidiariteit van de uitwisseling.

Technologische middelen
Nederland is het met de Commissie eens dat het Europees Strafregister Informatiesysteem (ECRIS) snel geïmplementeerd moet worden. Naar verwachting zal Nederland zelf in juni operationeel zijn. Nederland ziet met interesse het wetsvoorstel tegemoet voor een register van niet-EU burgers die door strafrechters uit lidstaten zijn veroordeeld.

Met betrekking tot het EU-indexsysteem van politiegegevens (EPRIS) heeft Nederland er bij de Commissie voor gepleit dat voor EPRIS gebruik zal worden gemaakt van het in 2012 ontwikkelde ECRIS-systeem. Dit zou inhouden dat ECRIS – dat alleen voor de vervolgingsfase gebruikt zou worden - ook gebruikt kan worden voor rechtshandhavingsdoeleinden. In zijn algemeenheid is Nederland voorstander van gebruik van bestaande registers voor rechtshandhavingsdoeleinden, mits in lijn met bestaande internationale en nationale dataprotectiewet- en regelgeving.

Georganiseerde misdaad
Nederland onderstreept het belang van een multidisciplinaire aanpak met gebruik van bestuurlijke maatregelen bij de preventie en bestrijding van georganiseerde misdaad. Het opnemen van deze component in het Stockholm Programma is dan ook mede door actieve inzet van Nederland tot stand gekomen. Nederland ziet dan ook graag dat de passages hierover in het Actieplan zoveel mogelijke concrete acties opleveren van lidstaten en Commissie om de aanpak naar een hoger (Europees) plan te tillen. Onder concrete actie wordt bijvoorbeeld verstaan het onderzoeken en wegnemen van barrières die (bestuurlijke) informatie-uitwisseling

bemoeilijken en het verder faciliteren van Europese samenwerking tegen georganiseerde misdaad met gebruik van bestuurlijke maatregelen op operationeel niveau.

Bestrijding van mensenhandel
Nederland is voorstander van een geïntegreerde strategie voor de bestrijding van mensenhandel en is daarom verheugd te zien dat de Commissie dit voorstel in het Actieplan heeft opgenomen. Deze geïntegreerde strategie zal, in de Nederlandse visie, naast de interne dimensie van de Unie, ook de externe aspecten moeten bevatten, waarbij kan worden voortgebouwd op het Action Oriented Paperdat vorig jaar is aangenomen. Het is van belang om de uitwisseling van real-timeinformatie over gevallen van mensenhandel met en door Europol te verbeteren. Bovendien zijn volgens Nederland maatregelen die bescherming en bijstand bieden aan slachtoffers van mensenhandel van het allergrootste belang.

Nederland mist de in het Stockholm Programma opgenomen actiepunten over Europol en Eurojust bij de bestrijding van mensenhandel. Nederland gaat er echter van uit dat Europol en Eurojust bij toekomstige voorstellen op het gebied van de bestrijding van mensenhandel nadrukkelijk zullen worden betrokken.

Cybercriminaliteit en netwerk- en informatiebeveiliging

Nederland heeft op het terrein van de bestrijding van cybercrime voornamelijk ingezet op de opname van concrete actiepunten om de aanpak van cybercrime echt van de grond te krijgen. Nederland ziet dan ook graag dat de passages hierover in het Actieplan zoveel mogelijke concrete acties opleveren om de aanpak van cybercrime naar een hoger plan te tillen. Nederland wil op verschillende onderdelen vooral op concrete zaken gerichte samenwerking tot stand brengen en staat een duidelijke toedeling van taken aan of de lidstaten, of de Commissie, of Europol voor, alsmede het aanjagen en monitoren van de uitvoering daarvan.

Economische criminaliteit en corruptie

De Commissie is voornemens in 2011 met een mededeling over een alomvattend beleid tegen corruptie in de lidstaten te komen, met inbegrip van de vaststelling van een evaluatiemechanisme. Nederland is voorstander van aanvullende evaluatiemechanismen, maar is daarbij van mening dat bestaande en nieuwe mechanismen elkaar niet zouden moeten overlappen. Nederland staat dan ook aarzelend tegenover een nieuw evaluatie-mechanisme op het gebied van corruptiebestrijding in aanvulling op de reeds bestaande mechanismen van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), de Groep van Staten tegen Corruptie van de Raad van Europa (GRECO) en de Verenigde Naties.

Terrorismebestrijding

Het Verdrag van Lissabon geeft de Unie betere instrumenten om terrorisme en georganiseerde misdaad te bestrijden. De Commissie stelt voor te inventariseren welke maatregelen er op het gebied van terrorismebestrijding zijn vastgesteld en te kijken hoe deze kunnen worden verbeterd. Het nieuwe institutionele kader biedt de Unie de kans de verschillende instrumenten onderling te verbinden.

Sinds 2001 hebben de lidstaten en de EU vele juridische en beleidsmatige maatregelen aangenomen om de dreiging van terrorisme in te dammen. De meeste van deze maatregelen waren (en zijn) terecht repressief van aard. De vraag is echter of deze maatregelen worden toegepast, en of ze effectief en noodzakelijk zijn. Steeds meer academici en parlementen in Europa vragen zich af of de balans tussen de bescherming van mensenrechten en terrorismebestrijding nog steeds in overeenstemming is met de dreiging van terrorisme vandaag de dag. Nederland onderschrijft de inventarisatie door de Commissie van anti-terrorisme maatregelen en meent dat de genomen maatregelen niet alleen geïnventariseerd, maar ook geëvalueerd zouden moeten worden. Liefst met een focus op vragen van noodzaak, nut en onderlinge samenhang en in relatie tot andere belangen, zoals de bescherming van de mensenrechten.

Civiele bescherming

Wat betreft civiele bescherming ziet Nederland in het Actieplan grotendeels de afspraken uit het Stockholm Programma terug. Gezien de ‘all-hazard’benadering van crisisbeheersing is de ruime aandacht voor CBRN (chemisch, biologisch, radiologisch en nucleair) hier onnodig.

Grensbewaking en illegale migratie

Nederland ondersteunt de aankondiging van een mededeling over de lange-termijnperspectieven van Frontex, voorzien in 2014. Nederland hecht aan een effectief beheer van de buitengrenzen van de lidstaten van de Unie en bij een doeltreffende preventie en bestrijding van illegale immigratie. Immers, door het opheffen van de grenscontroles aan de binnengrenzen, fungeren de buitengrenzen van de EU voor Nederland als buitengrenzen. Nederland meent dat het verkennen van de mogelijkheden van een Europese grenswacht, het doordenken van de lange termijnontwikkeling van Frontex en de versterking van dit agentschap belangrijke stappen zijn om de Europese grensbewaking vooruit te helpen.

Voorts onderstreept Nederland het belang van het (Nederlandse) initiatief om vanuit humanitair oogpunt te komen tot een systeem van registratie en (indien mogelijk) verificatie van slachtoffers van illegale migratie. Een dergelijk systeem zou kunnen bijdragen aan meer kennis over illegale migratie en daarmee kunnen bijdragen de strijd hiertegen.

Visumbeleid

Nederland hecht er aan dat bij het voorstel om de positieve en de negatieve lijst van visumplichtige landen regelmatig te herzien, de criteria hiervoor strikt worden gevolgd.

Nederland is geen voorstander van het sluiten van nieuwe visumfacilitatie overeenkomsten. Deze overeenkomsten zijn naar de mening van Nederland overbodig nu de Visum Code, die op 5 april 2010 in werking is getreden, de gewenste harmonisatie en versoepeling van het visumproces kan realiseren. Nederland spant zich in om, daar waar mogelijk, met andere Schengenlanden samen te werken op het gebied van visumverlening. De VIS-Verordening (Visum Informatie Systeem) regelt de uitwisseling van gegevens inzake visa voor kort verblijf tussen de lidstaten, waaronder biometrische gegevens van de aanvragers. Zodra het Europese VIS gereed is, zal Nederland zich aansluiten.

6. Solidariteit en verantwoordelijkheid als de kern van onze reactie

Global Approach to Migration

De Global Approach to Migration(GAM), of ‘algehele benadering van migratie’ moet volgens Nederland op een samenhangende wijze nagestreefd worden in de relaties met hiertoe geselecteerde derde landen langs de belangrijkste migratieroutes. De GAM richt zich op drie pijlers van migratie namelijk het bestrijden van illegale migratie en terugkeer van niet toegelaten migranten, het waar mogelijk en wenselijk faciliteren van legale migratie en het vergroten van de positieve bijdrage van migratie aan de ontwikkeling van herkomstlanden en het tegengaan van de negatieve effecten. De instrumenten van de GAM dienen op een samenhangende wijze ingezet te worden om de effectiviteit van mobiliteitspartnerschappen te optimaliseren. Van belang is dat alvorens een mobiliteitspartnerschap met een derde land te initiëren eerst de migratiesituatie van dat land door middel van een migratieprofiel in kaart wordt gebracht. Nederland is voorstander dat het instrument van het mobiliteitspartnerschap in 2013 wordt geëvalueerd.

Legale migratie

Nederland meent dat harmonisatie op het terrein van legale migratie in de EU kan bijdragen aan de economische slagkracht van de Europese Unie in de wereld. Nederland meent daarom dat het van belang is, na de evaluatie van de Europese regelgeving op het terrein van legale migratie, te komen tot een ‘Migratiecode’. Deze code – voorzien voor 2013 - heeft als oogmerk de bestaande regelgeving te vereenvoudigen, de samenhang tussen de verschillende instrumenten op het terrein van legale migratie te verbeteren en regelgeving als geheel te consolideren.

Gezinshereniging

Mede onder verwijzing naar de brief aan de Kamer inzake huwelijks- en gezinsmigratie 5 hecht Nederland aan het spoedig verschijnen van het groenboek inzake het recht op gezinshereniging (door de Commissie voorzien in 2010). Nederland is voorstander van wijziging van de richtlijn in kwestie 6 en meent dat de aanpassingen van de richtlijn in elk geval dienen te zien op de versterking van integratie en emancipatie en in het bijzonder een mogelijke verhoging van de minimumleeftijd, inkomensvereiste en de invoering van een onderwijsvereiste en de uitsluiting van een referent (wegens bezwaren ingevolge openbare orde waaronder huiselijk geweld of eergerelateerd geweld). Tot slot dienen de lidstaten zich nadrukkelijker ook gezamenlijk in te zetten bij het bestrijden van schijnhuwelijken en schijnrelaties en het tegengaan van gedwongen huwelijken en polygamie.

Integratie

Nederland ziet met belangstelling uit naar de voor 2011 aangekondigde mededeling inzake een nieuwe agenda voor integratie en de ontwikkeling van een coördinatiemechanisme.

Actieplan niet-begeleide minderjarigen

Nederland verwelkomt de mededeling over een actieplan over niet-begeleide minderjarigen in het migratieproces. Mede met referte aan de beleidsnotitie inzake de herijking van het beleid voor (alleenstaande) minderjarige vreemdelingen 7 meent Nederland dat kinderen een kwetsbare doelgroep vormen in het Europese vreemdelingenbeleid en bijzondere aandacht verdienen. Hun positie kan worden verbeterd door hen snel en volledig uitsluitsel te bieden over hun verblijfsperspectief. Kinderen die als vreemdeling niet in aanmerking komen voor bescherming dienen zo snel mogelijk terug te keren naar hun land van herkomst. Maar meer nog staat wat Nederland betreft preventie voorop, om te voorkomen dat jongeren onderweg naar, of in Europa in een uitbuitingssituatie terecht komen. Nederland onderstreept tot slot de noodzaak tot verdere Europese samenwerking bij de bestrijding van mensenhandel en mensensmokkel, zeker waar het gaat om de kwetsbare doelgroep als alleenstaande minderjarigen.

Asiel

Nederland hecht aan een voortvarende totstandkoming van een Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel, waar inbegrepen een Europees hervestigingsbeleid. Een asielverzoek dient in elke lidstaat tot een gelijkluidende statusdeterminatie te leiden, Nederland ziet daarom uit naar de aangekondigde mededeling over de geschiktheid, de mogelijkheden en de moeilijkheden alsook de juridische en praktische gevolgen van een gezamenlijke behandeling van asielverzoeken binnen de Unie. Voorts dient de toegang tot bescherming ook aan de Europese buitengrenzen gewaarborgd te zijn. Het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken dient de verdere samenwerking op operationeel niveau tussen de lidstaten te stimuleren, bottom-upharmonisatie te bevorderen en daarmee de beoogde uniforme asielprocedure en uniforme asielstatus naderbij te brengen. Tot slot hecht Nederland aan migratiesolidariteit via operationele en praktische samenwerking met de lidstaten die kampen met buitengewone druk op hun asielsysteem.

Terugkeer

Nederland meent dat óók in Europees verband zonder het sluitstuk terugkeer, een toelatingsbeleid geen zin heeft. Terugkeer is echter een taai Europees beleidsdossier gebleken. Het resultaat van de onderhandelingen met derde landen inzake overname en terugkeer is tot op heden in totaliteit niet bevredigend te noemen. Met een aantal belangrijke landen van herkomst en/ of transit blijft (een goede uitvoering van gemaakte) afspraken uit. Nederland ziet derhalve uit naar de mededeling, voorzien in 2011, over de evaluatie van het gemeenschappelijke terugkeerbeleid en over de toekomstige ontwikkeling ervan. Nederland beoogt een structurele inbedding van terugkeer in het buitenlands beleid van de Unie, waarbij frequenter en creatiever gebruik wordt gemaakt van positieve en negatieve incentivesdie zich bovendien niet noodzakelijkerwijs beperken tot het migratieterrein. Nederland is voorstander van intensievere samenwerking tussen de lidstaten waar het de ondersteuning van derde landen betreft op het terrein van herintegratie van onderdanen die zijn teruggekeerd en tot slot pleit Nederland voor een Europese pilot inzake Nationale Terugkeerprogramma’s (National Returnee Programme) ten aanzien van een nader te bepalen land van transit/ herkomst.

7. Bijdragen aan een mondiaal Europa

Nederland is met de Commissie van mening dat het interne en externe beleid op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden en dat politieke doelstellingen niet kunnen worden bereikt zonder daadwerkelijke betrokkenheid bij onze partners in derde landen en internationale organisaties. Nederland meent echter dat de concrete verbinding tussen de JBZ-portfolio en de externe dimensie van het Uniebeleid – voornamelijk op het gebied van migratie - ontbreekt in het Actieplan.

Nederland ziet, volgend uit het Stockholm Programma, in elk geval graag voorstellen tegemoet hoe terugkeer (waaronder terug- en overname-overeenkomsten) meer aandacht kan krijgen in de externe betrekkingen en hoe in de externe betrekkingen van de EU het belang van de toetreding tot - en implementatie van - het 1951 Vluchtelingenverdrag en 1967 Protocol mondiaal actief kan worden uitgedragen en bevorderd.

8. Van politieke prioriteiten naar acties en resultaten

Nederland kan zich vinden in de vijf hoofdlijnen van de Commissie:

• een betere integratie met de andere beleidsgebieden van de Unie;

• Europese wetgeving van betere kwaliteit;

• een betere uitvoering op nationaal niveau;

• een beter gebruik van evaluatie-instrumenten; en

• voldoende financiële middelen voor politieke prioriteiten, binnen de bestaande meerjarige financiële kaders van de EU-begroting.

Evaluatiemechanisme voor justitiële samenwerking in strafzaken

Volgens Nederland is evaluatie in EU verband - naast bijvoorbeeld training en uitwisseling - essentieel om wederzijds vertrouwen te vergroten. Nederland is daarom zeer verheugd dat het van oorsprong Nederlandse initiatief voor rechtsstaatmonitoring/ aanvullende evaluatie voor justitiële samenwerking in strafzaken in het Actieplan is opgenomen en meent dat het door de Commissie gekozen tijdpad (2012) werkbaar is. De komende tijd zal Nederland - samen met mede-initiatiefnemers Frankrijk en Duitsland en in overleg met de Europese Commissie - inzetten op de ontwikkeling van een pilot, waarin bepaalde probleemgebieden nader kunnen worden geëvalueerd. Andere geïnteresseerde lidstaten zullen worden uitgenodigd om mee te werken aan de uitwerking van deze pilot. De pilot zal als proef dienen voor de brede aanvullende evaluatie/ rechtstaatmonitor zoals voorzien voor 2012.

Opleiding

Nederland is mede initiatiefnemer geweest van de resolutie over de opleiding van magistraten en justitieel personeel in de Europese Unie, welke beoogt een verdere ontwikkeling te bevorderen van het systeem van de justitiële opleidingen in de EU-lidstaten. Om dit doel te bereiken ligt volgens Nederland een belangrijke taakopdracht bij bestaande opleidingscentra in de lidstaten en bestaande organen zoals het European Judicial Training Network (ENTJ), de Academy of European Law (ERA) en het Europees Instituut voor Bestuurskunde (EIPA).

Fiche 4 : Besluit van de Raad betreffende de sluiting van de regionale conventie betreffende de Pan-Euro-Mediterrane preferentiële oorsprongsregels.

1. Algemene gegevens

Titel voorstel:Besluit van de Raad betreffende de sluiting van de regionale conventie betreffende de Pan-Euro-Mediterrane preferentiële oorsprongsregels

Datum Commissiedocument: 21.4.2010

Nr. Commissiedocument: COM (2010) 172 def.

Prelex: http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl&DosId=199222

Nr. impact-assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board :

Niet opgesteld

Behandelingstraject Raad:

• Groep Douane Unie, 27 april

• COREPER, 23 juni

• Aanvaarding Raad, 24 of 28 juni.

• Ondertekeningsceremonie, 30 juni

• EP- consent, medio november

• Afronding in Raad, eind november.

Eerstverantwoordelijk ministerie: EZ, directie Handelspolitiek en Globalisering

Rechtsbasis, stemwijze Raad, rol Europees Parlement en comitologie

1. Rechtsbasis

Art. 207, lid 4 eerste alinea (gemeenschappelijke handelspolitiek) in samenhang met art. 218, lid 6, onder a VWEU (sluiting overeenkomst tussen Unie en derde landen).

2. Stemwijze Raad en rol Europees Parlement

Raad besluit bij gekwalificeerde meerderheid, EP moet instemmen (goedkeuringsrecht).

c) Comitologie

• N.v.t.

2. Samenvatting BNC-fiche

Binnen de pan-Euro-mediterrane zone (PEM) bestaat een systeem van cumulatie van oorsprongsregels. Dit systeem bestaat uit afzonderlijke protocollen tussen de verschillende landen. Het beheer van het systeem van afzonderlijke protocollen is de afgelopen jaren steeds moeilijker geworden. Dit voorstel beoogt de sluiting van één regionale Conventie door de Europese Unie. De Conventie is een consolidatie van alle protocollen inzake de oorsprongsregels die van kracht zijn tussen de leden van het pan-Euro-mediterrane systeem van cumulatie van de oorsprong en heeft als doel de procedure te vereenvoudigen en te stroomlijnen voor het wijzigen van de oorsprongsregels. De Conventie biedt daarmee een nuttig en noodzakelijk instrument voor het beheer van de oorsprongsregels.Het voorstel ligt op het terrein van de gemeenschappelijke handelspolitiek, een gebied waarop de EU exclusief bevoegd is. Er zijn géén kosten aan het voorstel verbonden.

3. Samenvatting voorstel

Tussen de EU en andere landen in de PEM zone 8 bestaan preferentiële handelsakkoorden. Deze akkoorden worden gesloten tussen de EU en één ander land of een groep van landen. Om te beoordelen of er gebruik gemaakt kan worden van de preferenties (vrijstelling van douanerechten) is het bij de invoer belangrijk om vast te kunnen stellen wat de oorsprong (nationaliteit) van een product is. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van specifieke oorsprongsregels.

In de praktijk wordt bij bepaalde producten vaak gebruik gemaakt van materialen uit andere partnerlanden. Landen kunnen onderling akkoorden sluiten over cumulatie van de oorsprong, die recht verschaffen om materialen uit het partnerland te verwerken en de preferentie te behouden. De oorsprongsregels zijn nu opgenomen in afzonderlijke protocollen bij iedere vrijhandelsovereenkomst. In de protocollen is aangegeven welke bewerkingen een product moet ondergaan om te voldoen aan de voorwaarden van preferentiële toegang. Al deze protocollen bevatten oorsprongsregels waardoor bilaterale of diagonale cumulatie van oorsprongsregels mogelijk is (het gebruik van materialen uit een ander partnerland) mits de landen een onderling akkoord kennen.

Wanneer nu echter een land toegevoegd wordt, of wanneer een van de oorsprongsregels wordt gewijzigd, dienen alle betreffende protocollen gewijzigd te worden. Om dat te ondervangen heeft de Europese Commissie het idee gelanceerd om de cumulatie van de oorsprong op één instrument te baseren in de vorm van een Conventie. Met de sluiting van deze Conventie worden alle protocollen inzake de oorsprongsregels geïntegreerd, die van kracht zijn tussen de landen en gebieden van de pan-Euro-mediterrane zone.

Het beheer van deze Conventie is in handen van een gemengd comité waarin elke deelnemende partij is vertegenwoordigd. Ook de bevoegdheid tot wijziging van de Conventie wordt neergelegd bij dit comité. Voor de conventie geldt een opzegtermijn van twaalf maanden. Inwerkingtreding is voorzien per 1 januari 2011, mits tenminste twee partijen de conventie hebben aanvaard. Andere partijen binnen de PEM zone kunnen toetreden tot de Conventie, zonder dat de deelnemende partijen zich hiertegen kunnen verzetten.

4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel

1. Bevoegdheid:

Oorsprongregels behoren tot het terrein van de Gemeenschappelijke Handelspolitiek (artt. 206 en 207 VWEU), een terrein waarop de EU exclusieve bevoegdheid geniet.

2. Functionele toets:

• Subsidiariteit: n.v.t.

• Proportionaliteit: positief

• Onderbouwing: Subsidiariteit behoeft niet te worden beoordeeld, omdat het hier gaat om een terrein waarop de EU exclusief bevoegd is. Proportionaliteit wordt positief beoordeeld, omdat de Conventie een bestaand proces van wijzigingen vervangt zonder nieuwe regels te introduceren, waardoor op een effici ë ntere manier hetzelfde doel kan worden bereikt. De introductie van de conventie vervangt immers het moeizame proces van vrijwel identieke wijzigingen in veel talen door één globale wijziging.

3. Nederlands oordeel:

Nederland is van mening dat het wenselijk is om één centraal juridisch kader te hebben vanwege een toename van de rechtszekerheid en vanwege de deregulering. Dit Commissie-initiatief komt hieraan tegemoet.

5. Implicaties financieel

4. Consequenties EG-begroting

géén

5. Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale overheden

géén

6. Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger

géén

7. Administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden

Géén

8. Administratieve lasten voor bedrijfsleven en burger

Géén toename van de lasten. Wel een mogelijke verlichting van de administratieve lasten in de toekomst voor het bedrijfsleven (ivm vereenvoudiging en stroomlijning systeem).

6. Implicaties juridisch

De Conventie regelt de inhoudelijke kant van de regels van oorsprong. Dit is ook nu al een bevoegdheid van de Europese Commissie. Dit voorstel voorkomt een voortdurende wijziging van oorsprongsprotocollen bij afzonderlijke bilaterale akkoorden. De bevoegdheid tot wijziging wordt neergelegd bij een gemengd comité waaraan alle partijen deelnemen. Voor de Conventie geldt een opzegtermijn van twaalf maanden. Andere partijen kunnen toetreden tot de Conventie, zonder dat de deelnemende partijen zich hiertegen kunnen verzetten.

7. Implicaties voor uitvoering en handhaving

a) Uitvoerbaarheid;

geen lastenverzwaring; douane voert ook nu reeds uit. Wel mogelijke lastenverlaging voor de douane in de toekomst nadat landen zich hebben aangesloten bij de Conventie (door de vereenvoudiging en stroomlijning van het systeem).

2. handhaafbaarheid;

De toepassing van de oorsprongsregels opgenomen in de afzonderlijke bilaterale akkoorden wordt ook nu reeds door de douane uitgevoerd.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Er zijn géén implicaties voor ontwikkelingslanden, het is een beheersinstrument

9. Nederlandse positie (belangen en eerste algemene standpunt)

Deze Conventie betreft een geheel nieuwe benadering van het wijzigen van oorsprongsprotocollen. Dit was eerst afzonderlijk. Met de Conventie hoeven geen afzonderlijke protocollen meer gewijzigd te worden. Nederland is van mening dat deze Conventie een nuttig en noodzakelijk instrument biedt voor het beheer van de oorsprongsregels. Verder biedt deze Conventie ook mogelijkheden voor vereenvoudiging in de toekomst. Daarbij biedt deze Conventie mogelijk een verlaging van de lasten voor het bedrijfsleven door een vereenvoudiging van het systeem en door een toename van de rechtszekerheid (nadat andere PEM-landen zich bij de Conventie hebben aangesloten).

Fiche 5: Voorstel voor een richtlijn ter bestrijding van seksueel misbruik, seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie

1. Algemene gegevens

Titel voorstel: Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad ter bestrijding van seksueel misbruik, seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie, en tot intrekking van Kaderbesluit 2004/68/JBZ

Datum Commissiedocument: 29 maart 2010

Nr. Commissiedocument : COM (2010) 94

Prelex : http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl&DosId=199159

Nr. impact-assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board : SEC(2009) 355 (impact assessment) SEC (2009) 356 (samenvatting)

Behandelingstraject Raad: Raadswerkgroep materieel strafrecht (DROIPEN), Comité artikel 36 (CATS), COREPER, JBZ-Raad (waarschijnlijk tijdens Belgisch voorzitterschap)

Eerstverantwoordelijk ministerie:Ministerie van Justitie

Rechtsbasis, stemwijze Raad, rol Europees Parlement en comitologie

a) Rechtsbasis: artikel 82 lid 2 en artikel 83 lid 1 VWEU

b) Stemwijze Raad en rol Europees Parlement : gewone wetgevingsprocedure (gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming in de Raad, medebeslissing EP)

c) Comitologie : n.v.t.

2. Samenvatting BNC-fiche

• Korte inhoud voorstel

Het voorliggende voorstel voor een richtlijn ter bestrijding van seksueel misbruik, seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie bouwt voort op de onderhandelingen die in 2009 zijn gevoerd over een voorstel voor een ontwerpkaderbesluit ter bestrijding van seksueel misbruik, seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie (COM (2009) 135). Op het niveau van de raadswerkgroep materieel strafrecht was op onderdelen consensus over dat voorstel bereikt. Het ontwerpkaderbesluit was echter niet rijp voor vaststelling door de JBZ Raad vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009. Om die reden heeft de Commissie nu een voorstel voor een richtlijn gepresenteerd waarin in grote lijnen rekening is gehouden met de consensus die op onderdelen was bereikt over het ontwerpkaderbesluit. Op een aantal punten is het voorstel van de Commissie evenwel ambitieuzer, bijvoorbeeld ten aanzien van het niveau van bestraffing en de verruiming van extraterritoriale rechtsmacht.

Dit voorstel voor een richtlijn ter bestrijding van seksueel misbruik, seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie brengt de EU-regelgeving op dit terrein op het niveau van het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bescherming van kinderen tegen seksuele uitbuiting en seksueel misbruik (Verdrag van Lanzarote), en gaat op een aantal punten verder.

De voorgestelde richtlijn breidt de beschermingsomvang van het bestaande kaderbesluit ter bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie uit tot seksueel misbruik. Dit betekent dat in de Europese Unie nieuwe strafbaarstellingen worden geïntroduceerd: seksueel misbruik, het bijwonen van pornografische voorstellingen, het zich via een computer toegang verschaffen tot kinderporno, seksuele corruptie, grooming, verspreiding van materiaal dat de mogelijkheid van het plegen van de onder de richtlijn vallende strafbare feiten bekend maakt, en de organisatie van seksreizen. De minimum maximumstraffen worden verhoogd. De mogelijkheden tot samenwerking tussen de lidstaten met betrekking tot verboden terzake de uitoefening van activiteiten met kinderen na een veroordeling, worden uitgebreid. Nieuw zijn ook regels over onderzoek, vervolging, en bejegening van minderjarige slachtoffers tijdens het onderzoek en het strafproces. De extraterritoriale rechtsmacht wordt uitgebreid. De bescherming van en bijstand aan slachtoffers worden uitgebreid. Interventieprogramma’s en -maatregelen en het blokkeren van de toegang van kinderporno tot websites doen hun intrede.

Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
Het voorstel is gebaseerd op artikel 82 lid 2 en artikel 83 lid 1 VWEU

Subsidiariteit: positief
Proportionaliteit: positief

Risico’s/implicaties/kansen

De vraag rijst of het wenselijk is dat de Raad van Europa en de Europese Unie op verschillende terreinen (naast de bescherming van kinderen tegen seksuele uitbuiting en seksueel misbruik, ook op de terreinen mensenhandel en voorkoming van terrorisme) met nieuwe, inhoudelijk min of meer gelijkluidende, instrumenten komen. Het voorstel kan de bereidheid tot ratificatie van het Verdrag van Lanzarote doen afnemen.

Het Verdrag van Lanzarote, dat in het kader van de Raad van Europa tot stand is gekomen, kent een groter geografisch bereik dan het onderhavige voorstel voor een richtlijn; het onderhavige voorstel voor een richtlijn heeft een groter bindend karakter dan het Verdrag van Lanzarote en heeft ook materiële meerwaarde.

Nederlandse positie en eventuele acties
Nederland verwelkomt in het algemeen dit voorstel dat erop is gericht kinderen effectiever te beschermen tegen seksuele uitbuiting en seksueel misbruik, maar wijst erop dat het voorstel de bereidheid tot ratificatie van het Verdrag van Lanzarote kan doen afnemen. Het is wenselijk daarvoor de aandacht te vragen.

3. Samenvatting voorstel

Dit voorstel vervangt het kaderbesluit uit 2004 (2004/68/JBZ) door een aanzienlijk ruimere richtlijn. Het neemt enerzijds oude bepalingen ervan over en voegt er nieuwe elementen aan toe met betrekking tot het materiële strafrecht in het algemeen, tot nieuwe misdrijven die op het internet worden gepleegd, tot het strafrechtelijk onderzoek en het instellen van vervolging, extraterritoriale rechtsmacht, tot de bescherming van slachtoffers en tot de voorkoming van misdrijven.

De Commissie brengt met deze richtlijn het beschermingsniveau binnen de EU in overeenstemming met de in het Verdrag van Lanzarote neergelegde internationale rechtsnorm voor de bescherming van kinderen tegen seksueel misbruik en seksuele uitbuiting. Zo wordt voorgesteld de definitie van kinderpornografie in overeenstemming te brengen met het Verdrag van Lanzarote. Ook wordt voorgesteld het nieuwe misdrijf ‘grooming’ (online kinderlokken) in de richtlijn op te nemen, waarbij de formulering die in het Verdrag van Lanzarote is overeengekomen, zoveel mogelijk wordt overgenomen.

Dit voorstel voor een richtlijn heeft op een aantal punten materiële meerwaarde ten opzichte van het Verdrag van Lanzarote. Het betreft onder andere de verplichting die wordt ingevoerd om een aan daders opgelegd verbod op activiteiten met kinderen in de gehele EU te doen naleven, het blokkeren van kinderpornografie op het internet, de strafbaarstelling van het dwingen van een kind tot seksuele betrekkingen met een derde en van online seksueel misbruik van kinderen, alsook een bepaling inzake de niet-bestraffing van minderjarige slachtoffers die tot het plegen van strafbare feiten zijn bewogen. Het voorstel gaat ook verder dan het Verdrag van Lanzarote voor wat betreft het niveau van de straffen, de kosteloze rechtsbijstand voor minderjarige slachtoffers en de bestrijding van activiteiten die kindermisbruik en kindersekstoerisme bevorderen.

Het voorstel voor een richtlijn voorziet ook in aanpassing van de regels inzake territoriale bevoegdheid om ervoor te zorgen dat personen uit de EU die kinderen seksueel misbruiken of uitbuiten vervolgd kunnen worden, zelfs wanneer zij hun misdrijven buiten de EU plegen.

• Impact assessment Commissie

De Commissie heeft met het oog op het eerdere voorstel voor een kaderbesluit 9 betreffende de bestrijding van het seksueel misbruik en de seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie een impact assessment uitgevoerd, die mutatis mutandis ook geldt voor dit voorstel voor een richtlijn.

In het impact assessment zijn vier beleidsopties overwogen als middel om het beoogde doel te bereiken:

Beleidsoptie 1: Geen nieuwe maatregelen op EU-niveau;

Beleidsoptie 2: De bestaand EG-wetgeving aanvullen met niet-wetgevende maatregelen;

Beleidsoptie 3: Nieuwe wetgeving inzake de vervolging van daders, de bescherming van slachtoffers en de voorkoming van strafbare feiten;

Beleidsoptie 4: Uitgebreide nieuwe wetgeving ter verbetering van de vervolging van daders, de bescherming van slachtoffers en de voorkoming van strafbare feiten (zoals in optie 3) plus niet-wetgevende maatregen (zoals in optie 2).

Op grond van de analyse van de economische en sociale gevolgen en van de implicaties t.a.v. grondrechten komen de opties 3 en 4 naar voren als de beste aanpak van de problemen en voor het verwezenlijken van de doelstellingen van het voorstel. Daarbij is optie 4 meer omvattend en de voorkeursoptie.

4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel

4. Bevoegdheid: artikel 82 lid 2 en artikel 83 lid 1 VWEU. Nederland vindt dit de juiste rechtsbasis.

5. Functionele toets:

- Subsidiariteit: positief

- Proportionaliteit: positief

- Onderbouwing:

Seksuele uitbuiting en kinderpornografie kunnen een aanzienlijke grensoverschrijdende dimensie hebben. Dit komt duidelijk tot uiting in kinderpornografie en kindersekstoerisme. Deze dimensie is ook, zij het in mindere mate aanwezig bij seksueel misbruik. De noodzaak om kinderen in alle lidstaten effectief te beschermen tegen elke aantasting van hun integriteit door daders uit alle lidstaten is echter onomstreden. Het is daarom passend dat regelgeving op EU-niveau verder gaat dan het stellen van regels over de aanpak van seksuele uitbuiting en kinderporno, en ook regels over de aanpak van seksueel misbruik omvat. Dit leidt tot een positief subsidiariteitsoordeel.

Het voorstel gaat niet verder dan nodig is om het beoogde doel seksueel misbruik, seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie te bestrijden. De richtlijn beperkt zich tot het voor de verwezenlijking van de doelstellingen op Europees niveau vereiste minimum en reikt niet verder dan wat daarvoor nodig is. Dit leidt tot een positief proportionaliteitsoordeel.

- Nederlands oordeel
Nederland verwelkomt in het algemeen dit voorstel om via een krachtige Europese en internationale aanpak seksuele uitbuiting en seksueel misbruik van kinderen, in het bijzonder kinderpornografie, te bestrijden. Het oordeel over subsidiariteit en proportionaliteit is positief. De ontwerprichtlijn bouwt voort op de onderhandelingen die in 2009 zijn gevoerd over een voorstel voor een ontwerpkaderbesluit ter bestrijding van seksueel misbruik, seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie (COM (2009) 135). Op het niveau van de raadswerkgroep materieel strafrecht was op onderdelen consensus over dat voorstel bereikt. Het ontwerpkaderbesluit was echter niet rijp voor vaststelling door de JBZ Raad vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009.Om die reden heeft de Commissie nu een voorstel voor een richtlijn gepresenteerd.

5. Implicaties financieel

9. Consequenties EG-begroting: geen gevolgen voor de EU-begroting

10. Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale overheden
    In Nederland is op 1 januari 2010 de wetgeving ter uitvoering van het Verdrag van Lanzarote in werking getreden (Stb. 2009, 544). De desbetreffende wetgeving heeft geleid tot aanscherpingen van de zedelijkheidswetgeving die overeenkomen met de strafbaarstellingen zoals omschreven in het onderhavige voorstel. Er kan evenwel nog niet geheel worden overzien of de in het onderhavige voorstel voor een richtlijn voorgestelde strafbaarstelling van de organisatie van seksreizen en de verhoging van de maximum vrijheidsstraffen voor sommige vormen van seksueel misbruik tot verdere wijziging noopt. Als er geen wijzigingen nodig zijn, betekent dat dit voorstel voor een richtlijn geen financiële (nationale) gevolgen met zich mee zal brengen als gevolg van langere hechtenis. Het is mogelijk dat de bepaling inzake gesubsidieerde rechtsbijstand voor minderjarige slachtoffers (artikel 19, tweede lid) beperkte financiële consequenties zal hebben.
    Indien er financiële consequenties uit het voorstel voortvloeien, dienen de budgettaire gevolgen te worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels budgetdiscipline.

11. Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger: geen

12. Administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden: geen

13. Administratieve lasten voor bedrijfsleven en burger: geen

6. Implicaties juridisch

4. Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
   In Nederland is op 1 januari 2010 de wetgeving ter uitvoering van het Verdrag van Lanzarote in werking getreden (Stb. 2009, 544). De desbetreffende wetgeving heeft geleid tot aanscherpingen van de zedelijkheidswetgeving die aansluiten bij de strafbaarstellingen zoals omschreven in het onderhavige voorstel. Thans kan nog niet geheel worden overzien tot welke aanvullingen het onderhavige voorstel noopt. Mogelijk leidt het nieuwe voorstel tot afzonderlijke strafbaarstelling van de organisatie van seksreizen en tot verhoging van de maximum vrijheidsstraffen voor sommige vormen van seksueel misbruik. Ten aanzien van de bepalingen over interventieprogramma’s en -maatregelen (artikel 20) dient er voor te worden gewaakt dat voldoende ruimte blijft bestaan voor een beleidsinvulling binnen het systeem van de nationale wetgeving.

5. Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en beschikkingen) met commentaar t.a.v. haalbaarheid
   Deze richtlijn treedt in werking op de twintigste dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie.

Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling:

Er is geen evaluatie- of horizonbepaling in het voorstel opgenomen.

7. Implicaties voor uitvoering en handhaving

a) Uitvoerbaarheid

Er worden geen problemen t.a.v. de uitvoerbaarheid voorzien.

b) Handhaafbaarheid

Er worden geen problemen t.a.v. de handhaafbaarheid voorzien.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden:

Kindermisbruik heeft een aanzienlijke grensoverschrijdende dimensie. Om de strijd tegen kindermisbruik effectief te kunnen voeren, moeten lidstaten hun inspanningen op elkaar afstemmen, ook met ontwikkelingslanden. Dit voorstel voor een richtlijn voorziet in aanpassing van de regels inzake territoriale bevoegdheid om ervoor te zorgen dat personen uit de EU voor seksueel kindermisbruik vervolgd kunnen worden, ook wanneer zij hun misdrijven buiten de EU, bijvoorbeeld in ontwikkelingslanden, plegen. Goede afspraken met politie en justitie in die landen zijn onontbeerlijk. Nederland heeft op dit terrein reeds een beleidsintensivering doorgevoerd. Deze intensivering zal worden voortgezet.

9. Nederlandse positie (belangen en eerste algemene standpunt)

In het JBZ-meerjarenbeleidskader 2010-2014, het Stockholm Programma, is het verzoek om nieuwe wetgeving betreffende de bestrijding van seksueel misbruik, seksuele uituiting van kinderen en kinderpornografie aan te nemen expliciet aangegeven. Nederland verwelkomt het voorliggende voorstel voor een richtlijn in zijn algemeenheid. De bestrijding van seksuele uitbuiting en seksueel misbruik van kinderen, in het bijzonder kinderpornografie en kinderprostitutie, behoeft een krachtige internationale aanpak. Iedere zinvolle inspanning om de internationale samenwerking te intensiveren en verder te verbeteren, wordt door Nederland toegejuicht.

Nederland ziet de voordelen ervan in dat de kernresultaten die met het Verdrag van Lanzarote zijn behaald, ook op EU-niveau worden geborgd. Het voorstel zal het materiële strafrecht (de strafbaarstellingen en de strafniveaus) en het strafprocesrecht (zoals de bejegening van minderjarige slachtoffers ) van de lidstaten verder harmoniseren, hetgeen een positief effect zal hebben op de bestrijding van seksuele uitbuiting en seksueel misbruik van kinderen. Het voorstel sluit goed aan bij het in Nederland geldende beleid van een krachtige aanpak van seksuele uitbuiting en seksueel misbruik van kinderen.

De recente berichtgeving over seksueel misbruik van minderjarigen heeft laten zien dat er soms decennia voorbij gaan alvorens slachtoffers van zedenmisdrijven het in hun vroege jeugd opgelopen trauma hebben verwerkt en met de ervaringen uit hun jeugd naar buiten durven te treden. In Nederland is thans wetgeving in voorbereiding die strekt tot opheffing van de verjaringstermijn voor ernstige zedenmisdrijven gepleegd tegen kinderen. Nederland zal in Europees verband aandacht vragen voor het belang van een verjaringsregime dat slachtoffers voldoende verzekert van de mogelijkheid tot het doen van aangifte.

De voorgestelde minimum maximumvrijheidsstraffen wijken af van het stelsel van minimum maximumstraffen, zoals neergelegd in het Raadsbesluit van 2002 terzake de benadering bij harmonisatie van straffen. Het verdient geen aanbeveling om op ad hoc basis daarvan af te wijken.

Er moet voor worden gewaakt dat behandeling en implementatie van het onderhavige voorstel voor een richtlijn niet ten koste gaan van de ratificatie door de lidstaten van de Europese Unie van het Verdrag van Lanzarote. Het verdient de voorkeur daaraan in de preambule aandacht te besteden.

Het voorstel voorziet in maatregelen die zien op het filteren en blokkeren van kinderpornografie op internet. Het is winst wanneer daarover op het niveau van de Europese Unie bindende afspraken worden gemaakt. Het voorstel geeft voldoende ruimte voor de Nederlandse invulling van het filteren en blokkeren van kinderpornografie op internet, waarbij sprake is van door de overheid gestimuleerde zelfregulering door ISP’s (Internet Service Provider’s). Bij de bepaling terzake het blokkeren van websites met kinderpornografie dient ervoor te worden gewaakt dat ruimte blijft bestaan voor publiek-private samenwerking op dit terrein.

1 IJsland kan reeds bij de EIB lenen onder de EFTA leenfaciliteit.

2 Kamerstukken II 2008/09, 23 490, nr. 557

3 Kamerstukken II 2008/09, 22 112, nr. 892

4 Brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 7 oktober 2009, 23 490, nr. 572

5 Richtlijn 2004/38/EG betreffende het recht van vrij verkeer

5

6 5 TK Kabinetsaanpak huwelijks- en gezinsmigratie, 2 oktober 2009.

6 Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging

7 Brief Alleenstaande minderjarige asielzoekers, TK 27 062 nr. 64, 11 december 2009

8 De pan-Euro-mediterrane zone bestaat uit de landen van de EU, de EFTA (IJsland, Noorwegen, Zwitserland, en Liechtenstein), het Barcelonaproces (Algerije, Egypte, Israël,Jordanië, Libanon, Marokko, Syrië, Tunesië, Turkije, Palestina); de Faeröer) en de deelnemers aan het stabilisatie- en associatieproces (Albanië, Bosnië en Herzegovina, Kroatië, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Montenegro, Servië en Kosovo).

9

30