Toespraak van de DG Rijkswaterstaat J.H. Dronkers bij conferentie PPS werkt!

Toespraak | 30-05-2012

Dames en heren,

Welkom op deze vijfde conferentie PPS Werkt. Vorig jaar heb ik hier de ambities van het Kabinet Rutte op hoofdlijnen geschetst. Het doet me plezier dat we vandaag kunnen terugkijken op een vruchtbaar PPS-jaar. Een jaar waarin het kabinet haar PPS-ambities verder heeft ingevuld met een lijst van maar liefst 32 potentiële PPS projecten. Een jaar, ook, waarin RWS verder is gegaan met de uitwerking van PPS.

DBFM ontwikkelt zich tot een steeds belangrijkere contractvorm. Toch wil ik benadrukken dat dit niet de enige contractvorm is. Contracteren is maatwerk. Elk contract heeft zijn voor- en nadelen. We moeten elke contractkeuze dan ook goed motiveren. Ik kom daar zo op terug.

Het centrale thema van deze PPS-conferentie is dit jaar ‘Back to the Future’. We blikken vanuit het jaar 2020 terug op de stappen die we vanaf vandaag hebben gezet om PPS tot een blijvend succes te maken.

De Minister heeft haar toespraak zojuist afgesloten met een aansprekend toekomstbeeld. Zij hoopt dat PPS in 2020 zo vanzelfsprekend is dat het niet langer een aparte naam heeft. Ik sluit me daar graag bij aan. Maar ik hoop vooral ook dat in 2020 de samenwerking die PPS kenmerkt vanzelfsprekend is. Dat we professioneel blijven werken aan de opgaven waarvoor we gesteld staan. En dat we daar ook allemaal baat bij hebben.

Ik zal u vandaag heen en weer slingeren in de tijd. Een oud Chinees gezegde luidt: ‘Als je niet weet waar je vandaan komt, weet je ook niet waar je naartoe gaat.’
Ik wil dan ook beginnen met een blik op het verre verleden. In China werd het privaat bekostigen van infrastructuur al ver voor de jaartelling toegepast op de Zijderoute. Ook de Romeinen zagen er de voordelen van. Onder keizer Augustus was niet alleen de bouw van wegen en havens gebaseerd op een concessiecontract, maar ook de postdienst, badhuizen en markten.
De VOC gaf zocht ook al externe financiering van haar activiteiten. Een innovatie die grote navolging kreeg in de rest van de wereld.
Ik wil maar zeggen dat PPS niet nieuw is. Maar wat wel opvalt in de geschiedenis, is dat er eigenlijk nooit sprake was van gelijkwaardige samenwerking tussen publiek en privaat.

Tegenwoordig is dat anders. Markt en overheid hebben zich ontwikkeld tot deskundige krachten die elaar over en weer uitdagen en meer dan ooit met elkaar in balans zijn. Dat maakt een veel gelijkwaardigere samenwerking mogelijk. Samenwerking waarbij we wederzijdse belangen dienen. Ook al omdat er respect is voor elkaars expertise. PPS past in een cultuur van vertrouwen.

De Minister sprak zojuist al over het succes van de A12 en de A15 in termen van tijd, geld en kwaliteit. Ik wil daar graag de N31 Waldwei aan toevoegen. Dit DBFM-project avant la lettre in Friesland wordt nogal eens over het hoofd gezien. Maar juist bij dat project is de samenwerking van in de exploitatiefase prachtig zichtbaar. Het biedt een schat aan leerervaringen, ook rond het thema flexibiliteit. Bijvoorbeeld bij het rijksproject Haak om Leeuwarden en de Centrale As van de provincie, die beide raken aan het tracé van de Waldwei. Later deze ochtend zal Harbert van der Wildt van Ballast Nedam daar vast en zeker op ingaan.

Momenteel zijn de gesprekken gaande met de laatste 3 partijen voor de aanbestedingen van de N33 en de A1/A6. Deze twee contracten zullen voor het eind van dit jaar worden gesloten.
Zelf ben ik heel benieuwd naar de betrokkenheid van de institutionele beleggers bij de N33. Zodra ik de uitkomst van die aanbesteding ken, durf ik een meer zekere voorspelling te doen van de betrokkenheid van de pensioenfondsen bij de financiering van infrastructuur in 2020. Daar was het de commissie Ruding enkele jaren geleden per slot toch om begonnen.

De commissie Ruding heeft toen jammer genoeg niet kunnen voorzien dat de crisis op de financiële markten zo erg zou worden dat tegelijkertijd de bancaire financiering van DBFM minder soepel zou worden. We hebben al de nodige beheersmaatregelen getroffen. En we blijven zoeken naar andere oplossingen. Obligaties worden vandaag de dag bijvoorbeeld niet gebruikt bij DBFM. We moeten toch eens gaan kijken naar die vorm van financiering.

Ik begrijp dat de obligatiemarkt tegenwoordig bezig is met een revival. Als publieke dienstverlener kunnen we het ons niet permitteren deze alternatieve financieringsbron links te laten liggen.
Mogelijk denkt u nu onbewust aan een andere politieke realiteit. Maar laat ik daar als dienaar van het publieke belang vooral neutraal in zijn. We zullen meer moeten doen met minder middelen. Linksom of rechtsom. Slim inkopen van geld, wat financiering per slot van rekening is, kan dan betekenen dat we toch dat ene project wel kunnen doen dat anders niet was gerealiseerd. Daarmee hebben we dan toch weer een maatschappelijke wens vervuld.

Voordat ik de concrete projecten voor de komende jaren toelicht, wil ik even stilstaan bij een resultaat dat we binnen RWS hebben neergezet. Tot voor kort gold de Public-Private Comparitor als het belangrijkste instrument voor de contractkeuze bij projecten groter dan 60 miljoen euro. Een veelgehoorde klacht daarbij was dat er toch altijd 3% meerwaarde uitkwam. Ik vind dit een schoolvoorbeeld van ‘het instrument verketteren als de uitkomst niet bevalt'. Juist door deze klachten was de keuze voor of tegen DBFM niet altijd overtuigend genoeg.

Daar hebben we het volgende op gevonden. We hebben een Afweegkader Inkoop opgesteld. Doel van dit kader is om te komen tot een integraal afgewogen Landelijk Inkoopprogramma voor aanleg en onderhoud.
Op basis van landelijk vastgestelde prestatie-eisen hebben we logische netwerk-eenheden vastgesteld voor elk infrastructuurnetwerk van RWS.
Ieder onderdeel van het netwerk omvat het optimum tussen de belangen van de gebruiker, de markt en de eigen RWS-organisatie. In de toekomst sluiten de prestatiecontracten voor onderhoud aan op deze netwerkgrenzen.
De DBFM-contracten voor nieuwe aanleg, kunnen hier op een beheerste manier in worden ingepast. Zonder dat de PPC-uitkomst leidt tot een ‘heilig moeten’. Dit is een verstandige manier van denken.

Maar het afweegkader houdt ook rekening met andere zaken.

• Budgettaire flexibiliteit (20% BBV’s in Infrafonds),
• De capaciteit in de markt en bij RWS zelf (bij voorkeur niet meer dan 4 tot 8 DBFM-projecten tegelijkertijd in voorbereiding),
• Raakvlakmanagement (Naarmate een dienst of wegvak teveel verschillende contracten kent, is de afstemming riskanter; maximaal 3 gelijktijdige projecten per regionale dienst)
• Toekomstvastheid (Als tussentijdse, grote wijzigingen aannemelijk zijn zonder dat we weten hoe die er precies uit zullen zien, kan een 30- jarig contract met één partij beknellend werken)
• Innovatie (Als een project non-proven technology vergt, dan ligt DBFM minder voor de hand vanwege de risico’s)
• Aard van de infrastructuur (voldoende optimalisatiemogelijkheden?)

Recent hebben we dit kader toegepast bij de Afsluitdijk en ik ben daar bijzonder trots op. Eerst kregen we goede feedback tijdens een inspirerende marktconsultatiedag in het LEF waar veel betrokken marktpartijen aanwezig waren. Dit stelt ons in staat om de contractkeuze het komende jaar op basis van solide argumenten te maken. De nadere uitwerking voor zowel het dijklichaam als de kunstwerken in één integraal contract zal komend jaar ter hand worden genomen. Uiteraard onder voorbehoud van politieke besluitvorming.

Wat zijn dan verder de uitkomsten van dit kader in de nabije toekomst?
In 2012 gaan in ieder geval het 2e deelcontract van SAA (A9 Gaasperdammerweg) en de A12 Ede Grijsoord naar de markt. Ook de Sluis Limmel is eind dit jaar gepland, maar hang me er niet aan op als het begin 2013 wordt. We willen het eerste natte DBFM-project namelijk goed voorbereiden en in één keer goed op de markt zetten. Bij een sluis spelen veiligheid en waterkering een veel grotere rol dan beschikbaarheid. Dat vergt dus een gedegen uitwerking van de risico-verdeling en het betalingsmechanisme naar de markt. Eén van de workshops van vanmiddag gaat hier dan ook over. Ik ben heel benieuwd naar de bevindingen.

In 2013 speelt verder:

• het 3e deelproject van SAA (A9 Amstelveen),
• de N18 Varsseveld Enschede en mogelijk de A27/A1,
• daarnaast hopelijk ook enkele natte projecten zoals de sluis bij Eefde, de 3e Kolk Beatrixsluis en de Zeetoegang IJmond.
• En tenslotte de A10 Zuidas in Q4 2013. Over dit project vindt vanmiddag een mooie workshop plaats. Daar komen zoveel verschillende elementen bij elkaar: een tunnel, extra spoor, een station. Vooral de samenwerking met Prorail en de gemeente Amsterdam biedt echt kansen om werk met werk te maken. Het belang van een goede samenwerking in het voortraject kan niet genoeg worden benadrukt.

De voorbereidingen voor ViA15, NWO en A13/A16 koersen ook op 2013. Maar het doorgaan van deze projecten hangen sterk af van het overleg met de Tweede Kamer dat vandaag plaatsvindt. Als de projecten controversieel worden verklaard, zijn (fikse) vertraging of zelfs uitstel te verwachten. [red: de NWO is op 30/5 controversieel verklaard, de andere projecten niet] Daar komt uiteraard nog bij dat straks bezuinigd zal moeten worden op het programma door de aanvullende taakstelling van 200 miljoen op het Infrafonds uit het Lente-akkoord. Tot de uitslag van het overleg met de Kamer houden we vast aan de bekende planning.

De termijnen die ik u hier noem, met het voorbehoud rond de politieke bezuinigingsagenda, hebben we nog niet eerder zo overzichtelijk gecommuniceerd. Dat gaan we in de toekomst wel doen. We zullen dit overzicht ook op de website ‘ppsbijhetrijk’ aanreiken en regelmatig actualiseren als daar aanleiding toe is.

Een ander element uit de nabije toekomst is de ‘vervlechting’.
U kent allemaal het kabinetsbeleid rond Sneller en Beter. Bij de Spoedwetprojecten is vroegtijdige marktbenadering tot volle tevredenheid toegepast. De markt veel vroeger betrekken bij projecten smaakt naar meer. Bij vervlechting willen we een contract gunnen voordat de planprocedures volledig zijn doorlopen. Daarmee bieden we de markt optimale ruimte om in een vroeg traject met ons mee te denken.

Het is een complexe puzzel om dit ook bij een DBFM-aanbesteding mogelijk te maken en de meerwaardes van beide te stapelen. Als we bij DBFM eerder zouden gunnen is een erg lange gestanddoeningstermijn nodig richting Financial Close. De scope en de planning van het project staan na gunning immers onvoldoende vast en dat brengt renterisico’s met zich mee. We hebben al verschillende keren gesproken over mogelijkheden om de meerwaarden van vervlechting én DBFM te combineren. Bijvoorbeeld bij de marktconsultatie ViA15 en een recente bijeenkomst van de IPFA. Maar we zijn er nog niet uit.

Zo op het eerste gezicht tekenen zich twee oplossingen af: Of we verkorten de termijn tussen definitieve inschrijving en Financial Close; of we zoeken manieren om de periode te overbruggen.

Beide oplossingen hebben haken en ogen. Wie zich heeft opgegeven voor de workshop over vroegtijdige marktbenadering kan hierover vanmiddag verder in discussie gaan. Alle oplossingen zijn me welkom. Dan kunnen we die in het komende jaar verder uitwerken op een beheerste manier. Ik hoop dat we dan in 2020 met verbazing terugkijken waarom we ‘het gouden ei niet gelijk zagen liggen’.

Ik kom tot een afronding, maar niet voordat ik de mooie woorden terughaal die de Minister richtte aan de onderzoekers van de Algemene Rekenkamer, die vandaag onze gast zijn. De focus van het onderzoek van de Rekenkamer ligt op de flexibiliteit van deze langjarige contracten. En natuurlijk ook op de doelmatigheid van de contractvorm. Ik ben zeer benieuwd naar hun bevindingen en aanbevelingen. Ik weet op voorhand al dat we daar ons voordeel mee kunnen doen.

Ik vind dat PPS in de afgelopen jaren echt is gegroeid langs een fraaie leercurve. Eerst was er veel weerstand tegen DBFM; dat behoort tot het verleden en inmiddels is het min of meer gemeengoed geworden. En daarmee schrijven we momenteel geschiedenis. In het verre verleden was een gelijkwaardige samenwerking tussen publiek en privaat niet vanzelfsprekend: in het heden zijn we op de goede weg om ervoor te zorgen dat het in 2020 vanzelfsprekend is. Terugkijkend vanuit 2020 zullen we constateren dat we samen prachtige resultaten hebben geboekt en dat publiek private samenwerking niet is weg te denken uit het infrastructuurlandschap. Laten we de creativiteit in de zaal benutten en op een evenwichtige manier doorgaan op de ingeslagen weg.

Dames en heren,
Ik wens u een fantastische dag toe en ik dank u bij voorbaat aan uw bijdrage aan dat prachtige toekomstbeeld.