Reactie op artikel in NRC Handelsblad 27 november 2007
Op 27 november 2007 is een artikel in het NRC Handelsblad gepubliceerd over problemen bij de Belastingdienst. Dit artikel is een vervolg op het artikel dat zaterdag 24 november in het NRC heeft gestaan.
Het artikel richt zich nu vooral op het toezichtsproces van de Belastingdienst. Ook hier geldt dat het artikel niet veel meer bevat dan een opsomming van reeds bekende problemen van de laatste paar jaar; problemen waarover met de Kamer uitgebreid gecommuniceerd is en die ook worden aangepakt.
Bezwaarschriften
Het is volstrekt onjuist dat de Belastingdienst heeft overwogen bezwaarschriften collectief gegrond te verklaren. Dit individuele idee is intern vanuit regio Haaglanden wel ooit geopperd maar in Belastingdienstbreed overleg is onmiddellijk besloten altijd inhoudelijk te toetsen, nu en in de toekomst. Dat geldt ook voor Haaglanden.
Er is een steeds wisselende voorraad van ca. 90.000 te behandelen bezwaarschriften inkomstenbelasting/vennootschapsbelasting. De voorraad loopt licht terug over de laatste drie jaren: van ruim 100.000 in 2004 naar 90.000 in 2006. Iets anders zijn de behandeltijden; de Belastingdienst streeft er naar alles binnen de wettelijke termijnen af te doen; over 2006 lukte dat voor 90%.
De Belastingdienst Haaglanden heeft een zogenaamd aanvalsplan om de afhandeling van de voorraad bezwaren te versnellen. Als uitgangspunt geldt daarbij dat het voordeel van de twijfel - indien de Belastingdienst de kansen op succes op minder dan 50% inschat (tot en met de Hoge Raad)- aan de belastingplichtige wordt gegeven. Het percentage aan toegewezen bezwaarschriften onder het aanvalsplan slechts met 0,1 procentpunt is gestegen. Het effect van dit plan is dus positief; de doorlooptijd wordt verkort terwijl het percentage toegewezen bezwaarschriften nagenoeg ongewijzigd blijft.
Reorganisatie Belastingdienst
Bij zijn brief van 5 april 2006 stuurde staatssecretaris Wijn de Tweede Kamer het beheersverslag 2005 en het bedrijfsplan 2006 - 2010. In het beheersverslag werden de problemen van de Belastingdienst niet onder stoelen of banken gestoken; het voorwoord bevatte een verontschuldiging aan al diegenen (burgers en bedrijven) bij wie iets niet in een keer goed is gegaan. In het hoofdstuk over toezicht en opsporing werd geconstateerd dat deze processen te lijden hadden onder de aandacht die de dienstverlening en de administratieve processen vereisten. In een brief van 19 april 2006, ter voorbereiding op een spoeddebat op 20 april, werd onder de noemer "Functioneren Belastingdienst" uitvoerig toegelicht welke ontwikkelingen zich sinds de start van de reorganisatie hebben voorgedaan. Daar werd ook geconstateerd dat het aantal geplande boekenonderzoeken niet is gehaald en dat de voorraden opliepen. Daarbij werd wel aangegeven dat bij de keuze voor de in te stellen controles sprake was van een selectie op basis van risico en belang. Dat die selectie werkte, bleek uit de gemiddelde correctieopbrengst per onderzoek: die was ten opzichte van 2002 in 2005 met 30% gestegen. Daarnaast werd gesignaleerd dat er nieuwe vormen van toezicht werden beproefd, die ook hun vruchten afwierpen. Wel was de constatering dat zichtbaarheid van belang was; het beleid moest zich vanaf 2006 meer richten op evenwicht tussen de aantallen controles en het selecteren op risico en belang.
Naar aanleiding van het spoeddebat werd de Kamer op 15 mei 2006 aanvullend geïnformeerd. In die brief werd gesproken over al gepleegde bijsturingen in het reorganisatieproces en werd aangegeven dat het toezichtproces onder druk stond; voorbereidingen werden gestart voor het versterken van het toezicht. De brief van 15 mei bevatte ook de aankondiging dat de staatssecretaris een zogeheten joint-audit zou laten uitvoeren naar de vijf kernaanpassingen van de reorganisatie (vervallen bestuurlijke tussenlaag, vorming belastingregio's en douaneregio's, besturing op basis van managementteams, beleidsbesturing op basis van horizontalisering, zelfsturing voor de medewerkers). Het resultaat, het rapport "Onderweg naar balans-doorlichting reorganisatie Belastingdienst" dat door de Auditdienst Financiën en KPMG gezamenlijk is opgesteld, is op 2 februari 2007 aangeboden aan de Tweede Kamer.
De onderzoekers constateerden dat de medewerkers een toenemende druk ervoeren. In het rapport staat hierover het volgende "Zij ondervinden sterke hinder van een aantal omstandigheden die rechtstreeks met de reorganisatie te maken hebben dan wel zich gelijktijdig met de reorganisatie voordoen. Bij dit laatste valt te denken aan de gevolgen van de taakstellingen en de nieuwe opdrachten voor de Belastingdienst zoals het uitkeren van toeslagen. Ook noemen de medewerkers hier problemen met geautomatiseerde systemen van de Belastingdienst. De medewerkers maken niet altijd onderscheid tussen effecten van de reorganisatie en effecten van andere ontwikkelingen."
De tweejaarlijkse personeelsmonitor in 2006 bevatte geen rapportcijfer voor het hogere management. Naar aanleiding van de resultaten uit de monitor 2004 was een gesprek op gang gekomen tussen de leiding van de Belastingdienst en de Centrale Ondernemingsraad (COR). Uit gesprekken in de regio's bleek namelijk dat medewerkers vaak geen beeld hadden van het hogere management, omdat ze die mensen niet kennen. Zo'n rapportcijfer zegt dan niet zoveel. In overleg met de COR is toen besloten voor dit onderdeel van de personeelsmonitor een kwalitatief onderzoek te doen (en geen kwantitatief). Uit dat onderzoek bleek dat medewerkers alle initiatieven tot meer contact waarderen; daardoor werd het gevoel van verbondenheid versterkt en nam het vertrouwen in het management en daarmee in de organisatie toe. Medewerkers erkenden dat men het topmanagement niet echt kan kennen; ze gaven wel aan graag meer uitleg te krijgen over de achtergrond van politieke discussies.
Controle Belastingdienst
Cijfers kunnen over de jaren heen op verschillende manieren worden gepresenteerd en vergeleken. Vaak is het daarbij van belang de wereld achter de cijfers te kennen. Dat wordt hieronder aangegeven. In het artikel van het NRC is gekozen voor de volgende berekening als het gaat om de controles bij bedrijven:
| 2001 | 2006 | Daling | |
|---|---|---|---|
| Boekenonderzoeken | 49.000 | 42.000 | > |
| Bedrijfsbezoeken | 32.000 | ||
| Totaal | 81.000 | 42.000 | |
| Correctiepercentage | 77% | 58% | |
| Correctie aantal | 62.370 | 24.360 | 61% |
Op deze manier is een daling van het correctieaantal van 61% procent berekend. Uit het overzicht blijkt echter dat in de berekening van 2001 wel bedrijfsbezoeken zijn meegenomen en in 2006 niet. De volgende berekening, waarbij het aantal bedrijfsbezoeken in 2006 is meegenomen is daarom ook mogelijk:
| 2001 | 2006 | Daling | |
|---|---|---|---|
| Boekenonderzoeken | 49.000 | 42.000 | |
| Bedrijfsbezoeken | 32.000 | 20.000 | |
| Totaal | 81.000 | 62.000 | |
| Correctiepercentage | 77% | 58% | |
| Correctie aantal | 62.370 | 35.960 | 42% |
Tenslotte is het volgende overzicht mogelijk waarbij het totaal aantal in 2001 is gecorrigeerd voor het aantal bedrijfsbezoeken. Deze vergelijking doet het meest recht aan een beeld van de ontwikkeling van het correctiepercentage over de jaren omdat bedrijfsbezoeken nauwelijks tot correcties leiden.
| 2001 | 2006 | Daling | |
|---|---|---|---|
| Boekenonderzoeken en bedrijfsbezoeken | 81.000 | 62.000 | |
| Bedrijfsbezoeken | -32.000 | -20.000 | |
| Totaal boekenonderzoeken | 49.000 | 42.000 | |
| Correctiepercentage | 77% | 58% | |
| Correctie aantal | 37.730 | 24.360 | 35% |
Er is in het laatste overzicht nog steeds sprake van een daling van het correctie aantal, maar deze daling is niet alleen het gevolg van minder personeel maar ligt ook aan de gewijzigde strategie die de Belastingdienst hanteert bij het toezichtsproces. De Belastingdienst hanteert het uitgangspunt dat controles daar plaats moeten vinden waar ze 'er toe doen'. Dat gebeurt niet alleen op basis van opbrengst in geld (correcties), maar ook op basis van maatschappelijke opbrengst. De samenleving wil ook zien dat er zichtbaar wordt gecontroleerd, ook al leidt dit niet altijd tot een hoge opbrengst.
De vraag wie gecontroleerd wordt, wordt mede beantwoord door de zogenoemde risicoselectie. Op basis van cijfers, ervaringen en eerdere (veld)toetsen kunnen bepaalde groepen ondernemers worden aangewezen, die een verhoogd fiscaal risico vormen. Onder deze groep kan vervolgens gericht gecontroleerd worden. Dit is effectiever dan ongericht controles uit te voeren. Dus cijfermatig zijn er minder controles, maar deze worden wel gerichter uitgevoerd.
Daarnaast investeert de Belastingdienst in nieuwe vormen van toezicht. Bijvoorbeeld via landelijke acties, via een thematische aanpak van een bepaalde sector (bijvoorbeeld vastgoed) en via zogeheten waarnemingen ter plaatsen (WTP' s).
Bovendien wordt heel actief samengewerkt met politie, UWV, arbeidsinspectie en gemeenten in interventieteams en via handhavingsconvenanten.
Een recente ontwikkeling is het zogeheten horizontale toezicht. Horizontaal toezicht is gebaseerd op wederzijds vertrouwen: een open relatie met de Belastingdienst waarin er over fiscale kwesties snel zekerheid kan worden geboden. Hierdoor kan er zoveel mogelijk in de actualiteit worden gewerkt waardoor de controles achteraf minder intensief hoeven te zijn. Door deze insteek kan de Belastingdienst zich meer richten op de mogelijk niet welwillende belastingplichtige.
- Gemiddeld acht meer dan 80 % van alle belastingplichtigen de kans groot om bij een poging de fiscus te flessen, tegen de lamp te lopen. (Bron: Fiscale Monitor 2007)
Inmiddels is de versterking van het toezicht door het aantrekken van extra personeel en het intern verschuiven van medewerkers in volle gang In het bedrijfsplan 2007 - 2011 wordt dat in beeld gebracht. In de periode van 2007 tot 2011 stijgt het aantal medewerkers op ondernemingen in het toezicht van 7.100 naar 8.600.
Automatisering
De Belastingdienst heeft heel lang tot uitgangspunt gehad dat hij zelf de automatiseringsvoorzieningen bouwde en beheerde. Bij een belastingwetgeoriënteerde inrichting was dat ook logisch: gezien het feit dat er in Nederland maar één belastingheffende instantie is, is er geen markt voor commerciële softwarepakketten die belastingheffing ondersteunen; bovendien stellen de Belastingdienstprocessen zeer specifieke eisen die alleen een zelfbouwer kon vervullen. De beoogde wijziging naar een oriëntatie op bedrijfsfuncties maakt het echter mogelijk wel te kijken naar wat de markt te bieden heeft. Een quick scan heeft geleerd dat er zeker bruikbare pakketten of (componenten/services)oplossingen beschikbaar zijn. Daarbij kan het aanschaffen op de markt ook inhouden dat beheer en onderhoud worden uitbesteed. Hiervoor wordt de wettelijke aanbestedingsprocedure gevolgd. In deze procedure zijn waarborgen ingebouwd om de willekeurige inhuur van bedrijven te voorkomen.
Het aanschaffen van marktoplossingen betekent ook dat niet langer elk detail geautomatiseerd kan worden; het in te richten proces moet worden aangepast aan de beschikbare oplossing en niet andersom. En als er dan toch nog details zijn die aparte behandeling verdienen, dan wordt de keuze gemaakt deze handmatig te verwerken. Bij het betrekken van producten uit de markt zal zoveel mogelijk gebruik worden gemaakt van "open standaard" software; bij de selectie van oplossingen wordt dit als voorwaarde neergelegd.
De Belastingdienst heeft er destijds voor gekozen het automatiseringssysteem voor Toeslagen in eigen beheer te ontwikkelen. De complexiteit van het systeem legde beslag op alle beschikbare ontwerpcapaciteit. Daarom is besloten de module definitief toekennen extern te laten bouwen. Daarvoor is aangeklopt bij de toenmalige contractspartners van B/CICT. Getronics Pink Roccade heeft de opdracht tot bouw ontvangen. Deze module functioneert naar behoren. Naar aanleiding van de gebleken problemen met het totale Toeslagen systeem is besloten tot nieuwbouw; na een openbare aanbesteding heeft Getronics PR dit jaar de opdracht verworven het nieuwe Toeslagensysteem te bouwen.
De Belastingdienst heeft besloten tot de aanschaf van een nieuw invorderingssysteem, omdat de beide bestaande systemen aan het einde van hun levensduur raken. ETM is, na een uitgebreide oriëntatie, op de markt aangeschaft. Bij de aankoop ervan is berekend dat de investeringskosten in drie jaar worden terugverdiend. De inpassing van ETM in de Belastingdienstomgeving is moeilijker dan was voorzien. Bovendien is, mede gezien de zorgen van de Kamer over de invoering van SUB/Walvis en Toeslagen, de beslissing genomen nog grondiger te testen en pas tot definitieve invoering over te gaan op het moment dat zekerheid bestaat dat de gehele keten goed werkt. Op basis van de nu bekende gegevens is de business-case aangepast. Daaruit blijkt dat de kosten weliswaar zijn toegenomen, maar dat ook de baten behoorlijk hoger zullen zijn. Voor de terugverdientijd hebben deze herziene cijfers zeker geen negatieve gevolgen.
Notarissen
In 2006 zijn ca.125 akten, van de ruim 1,4 miljoen ter registratie aangeboden akten, óf teruggezonden aan een andere notaris dan de notaris die ze ter registratie had aangeboden, óf zoekgeraakt op het kantoor van de Belastingdienst. In de meeste gevallen zijn de zoekgeraakte akten weer teruggevonden en alsnog aan de juiste notaris gezonden.
Hier zijn ook Kamervragen over gesteld. De Belastingdienst heeft hierop de nodige maatregelen getroffen om het zoekraken van akten respectievelijk het gebruik van een onjuist terugzendadres zoveel mogelijk te voorkomen. Het vormgeven van deze maatregelen is geschied in overleg met de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB).
Betalingen die worden aangeboden aan de Belastingdienst moeten sinds enige tijd door de notaris zijn voorzien van een uniek betalingskenmerk. Zolang dit kenmerk op de juiste wijze en op de juiste plaats is ingevuld, verloopt de verwerking hiervan volledig geautomatiseerd. Er is dan ook geen sprake van een stuwmeer van betalingen voorzien van het juiste betalingskenmerk.
Indien meerdere betalingskenmerken worden meegegeven of geen betalingskenmerk wordt vermeld, kan de betaling niet geautomatiseerd worden afgehandeld. Van deze categorie zal er altijd een bepaalde werkvooraad blijven.